세 줄 요약
· 도시자연공원구역 5,831.7제곱미터를 근린공원으로 바꾼 「도시관리계획 결정(경미한 변경)」 고시는 앞선 궤도 설치 고시와 묶어 볼 때 항고소송의 대상인 처분에 해당합니다(서울행정법원 2024아12943).
· 궤도운송법은 사업자 사이의 과도한 경쟁과 무분별한 시설 설치를 막는 것도 목적으로 하므로, 같은 산에서 영업하던 기존 궤도사업자에게 그 고시의 취소를 구할 법률상 이익이 인정되었습니다.
· 행정청이 스스로 경관성 검토의 조사 범위로 잡은 반경 2킬로미터가 인근 주민·학생의 원고적격을 판단하는 기준으로 쓰였고, 집행정지는 인용되어 서울고등법원 2024루1537 결정으로 확정되었습니다.
이런 물음에 답하는 글입니다
· 「경미한 변경」이라는 이름이 붙은 고시도 소송으로 다툴 수 있습니까
· 경쟁 사업자가 남의 사업 인허가를 취소해 달라고 할 수 있습니까
· 근거 법률에 거리 제한이 없으면 기존 사업자의 이익은 반사적 이익입니까
· 사업장에서 얼마나 떨어져 살아야 주민이 소송을 낼 수 있습니까
· 영업이익이 줄어드는 것도 「회복하기 어려운 손해」가 됩니까
· 공공복리에 해가 없다는 점은 누가 증명합니까
· 도시자연공원구역은 어떤 경우에 풀 수 있습니까
· 집행정지가 인용되면 사업은 언제까지 멈춥니까
법령 일람
| 법령 | 조문 | 문언 |
| 궤도운송법 | 제4조 제2항 본문 | 제1항에도 불구하고 궤도의 전부 또는 일부가 특별시 또는 광역시의 행정구역 내에 있는 「자연공원법」 제2조제2호에 따른 국립공원 또는 같은 조 제3호에 따른 도립공원, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조제3호나목에 따른 도시자연공원에 건설되는 경우에는 특별시장 또는 광역시장의 허가를 받아야 한다 |
| 궤도운송법 | 제9조 제1항 제2호 | 궤도사업자가 사망한 경우 그 상속인 |
| 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령 | 제25조 제1항 제3호 | 변경 또는 해제에 관한 기준 가. 녹지가 훼손되어 자연환경의 보전 기능이 현저하게 떨어진 지역을 대상으로 해제할 것 나. 도시민의 여가·휴식공간으로서의 기능을 상실한 지역을 대상으로 해제할 것 |
| 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 | 제58조 제1항 제4호 | 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 |
| 교육환경 보호에 관한 법률 | 제8조 제1항 제2호 | 상대보호구역: 학교경계등으로부터 직선거리로 200미터까지인 지역 중 절대보호구역을 제외한 지역 |
| 행정소송법 | 제23조 제2항 | 취소소송이 제기된 경우에 처분등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에는 본안이 계속되고 있는 법원은 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 처분등의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행의 전부 또는 일부의 정지를 결정할 수 있다 |
| 행정소송법 | 제23조 제3항 | 집행정지는 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있을 때에는 허용되지 아니한다 |
인용 판례 일람
| 법원 | 사건번호 | 선고·결정일 | 쟁점 | 결론 |
| 서울행정법원 | 2024아12943 | 2024. 10. 30. | 도시관리계획 결정(경미한 변경) 고시의 처분성, 기존 궤도사업자와 인근 주민·학생의 신청인적격, 회복하기 어려운 손해 | 집행정지 인용 |
| 서울고등법원 | 2024루1537 | 2025. 3. 28. | 위 결정에 대한 행정청의 항고 | 항고기각(확정) |
| 서울행정법원 | 2024구합78740 | — | 위 집행정지의 본안. 도시관리계획결정 처분 취소 청구 | 판결문 미공개 |
| 대법원 | 2015두53824 | 2018. 4. 26. | 근거 법률이 과당경쟁 방지를 목적으로 하는 경우 기존 사업자의 원고적격 | 한정면허 사업자에게 법률상 이익 인정 |
| 대법원 | 2007두16127 | 2010. 4. 15. | 영향권 안팎의 주민에 대한 원고적격 판단 기준 | 취수장에서 물을 공급받는 다른 시 주민에게도 원고적격 인정 |
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인허가가 다 나왔다고 생각하신 시점에, 법원에서 서류 한 통이 옵니다. 사업과 아무 관계가 없어 보이던 사람들이 낸 집행정지 신청서입니다.
착공식을 이미 했고 장비도 들어가 있는데, 결정 한 장으로 공사가 멈춥니다. 다시 움직이려면 본안 판결이 나고 30일이 지나야 합니다.
서울 남산의 곤돌라 사업이 그 자리에 있습니다. 서울시가 사업비 약 400억 원을 들여 2024년 9월 착공식을 했으나, 그 뒤 공사는 지금까지 멈춰 있습니다.
멈춘 원인은 공사의 안전이나 예산이 아니었습니다. 도시자연공원구역을 근린공원으로 바꾼 고시 한 장이었습니다.
도시자연공원구역을 근린공원으로 바꾸는 고시도 소송으로 다툴 수 있는 처분입니다
서울시는 2024년 8월 1일 고시로 서울 중구 일대 5,831.7제곱미터를 「도시자연공원구역」에서 「근린공원」으로 바꾸었습니다. 문서의 제목은 「도시관리계획(도시계획시설, 용도구역) 결정(경미한 변경)」이었습니다.
서울시는 이것이 강학상 행정계획일 뿐이어서 신청인들의 법률상 지위에 직접 침해를 일으키지 않는다고 다투었습니다. 서울행정법원 2024아12943 결정은 이 주장을 받아들이지 않았습니다.
「경미한 변경」이라는 이름이 붙어 있다는 사정만으로 소송의 대상에서 빠지지 않습니다. 이름이 아니라 그 고시가 국민의 권리·의무에 직접 변동을 일으키는지로 가릅니다.
법원은 앞뒤 고시를 묶어 보아 처분성을 인정하였습니다
서울시는 2024년 2월 22일에 먼저 도시자연공원구역 안에 도시계획시설인 「궤도」를 두는 고시를 했고, 그 뒤 8월 1일에 구역을 바꾸는 고시를 했습니다. 두 고시 모두 곤돌라 설치를 위한 것임이 문면에 적혀 있었습니다.
서울행정법원 2024아12943 결정은 이 둘이 같은 시설을 설치하기 위한 일련의 과정에서 나온 것이라고 보아, 8월 고시만으로도 시설이 설치되는 것이 확실시된다고 판단하였습니다.
고시 하나만 떼어 놓으면 계획으로 보이지만, 앞뒤를 함께 놓으면 결과가 정해진 처분이 됩니다. 사업을 단계로 나누어 고시하는 방식이 소송을 막아 주지는 않습니다.
같은 산에서 케이블카를 운영하던 회사에 소송을 낼 자격이 인정되었습니다
집행정지를 신청한 사람은 넷이었습니다. 인근 대학에 다니는 학생 둘, 인근에 사는 주민 한 사람, 그리고 같은 산에서 64년째 케이블카를 운영해 온 회사였습니다.
서울시는 궤도운송법에 거리 제한 같은 경쟁 제한 규정이 없으므로 기존 회사가 누리는 이익은 반사적 이익에 지나지 않는다고 다투었습니다. 반사적 이익(법이 공익을 보호한 결과 사실상 얻게 되는 이익)이면 소송을 낼 자격이 없습니다.
서울행정법원 2024아12943 결정은 이 주장을 배척하고 기존 사업자의 신청인 자격을 인정하였습니다.
근거 법률이 과당경쟁 방지도 목적으로 하면 기존 사업자에게 원고적격이 생깁니다
허가의 근거가 되는 법률이 같은 업종 사업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 막는 것도 목적으로 하고 있으면, 먼저 허가를 받아 영업하던 사업자는 경쟁 사업자에 대한 허가의 취소를 구할 수 있습니다(대법원 2015두53824 판결).
대법원 2015두53824 판결은 한정면허를 받은 시외버스 사업자가 일반면허 사업자에 대한 사업계획변경 인가처분을 다툰 사안에서 이 법리를 확인하였습니다. 노선이 겹쳐 수익이 줄 것으로 예상되면 법률상 이익이 있다고 보았습니다.
이 법리는 버스에만 쓰이는 것이 아닙니다. 부동산 개발에서도 기존 사업자가 새 사업의 인허가를 다투는 자리에 그대로 들어옵니다.
궤도운송법에 거리 제한이 없어도 기존 사업자의 이익은 반사적 이익이 아닙니다
서울행정법원 2024아12943 결정은 궤도운송법의 조문을 들어 판단하였습니다. 특별시 안의 도시자연공원에 궤도를 놓으려면 특별시장의 허가를 받아야 하고, 허가할 때 환경보전과 주변 교통에 관한 조건을 붙일 수 있습니다(궤도운송법 제4조 제2항).
사업계획서에 운영 목적과 운행계획, 연간 추정 사용량을 적게 하는 점, 사업자가 사망하면 상속인이 지위를 승계하도록 한 점(궤도운송법 제9조 제1항 제2호)도 근거가 되었습니다.
법원은 이 조문들을 묶어 궤도운송법이 사업자 사이의 과도한 경쟁과 무분별한 시설 설치를 막는 것도 목적으로 한다고 해석하였습니다.
서울시가 스스로 정한 조사 범위가 주민의 자격을 정하는 기준이 되었습니다
서울시는 이 고시를 하기 전에 경관성 검토를 하면서 「경관 영향이 미치는 2킬로미터 내 반경」을 조사 범위로 잡았습니다.
서울행정법원 2024아12943 결정은 이 범위를 그대로 원용하였습니다. 그 안에서 일상생활을 하는 학생과 주민은 산의 경관을 자주 보게 되므로 인근 주민 못지않게 경관을 누린다고 보았습니다.
사업을 준비하시는 쪽이시라면 환경·경관 검토 보고서에 적는 조사 범위가 뒤에 원고적격의 기준으로 되돌아올 수 있다는 점을 염두에 두시는 편이 안전합니다.
영향권 안의 주민은 피해가 추정되고 밖의 주민은 증명하여야 합니다
처분의 근거 법규에 환경상 침해가 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 정해져 있으면, 그 안의 주민에게는 침해 또는 침해 우려가 사실상 추정되어 원고적격이 인정됩니다(대법원 2007두16127 판결).
영향권 밖의 주민은 그 처분으로 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 스스로 증명하여야 원고적격이 인정됩니다. 대법원 2007두16127 판결은 취수장에서 물을 공급받는 다른 시의 주민에게도 자격을 인정하였습니다.
곧 주소가 사업장 옆인지가 아니라, 근거 법규가 영향권을 어떻게 그려 두었는지가 자격을 가릅니다.
개발행위허가가 필요 없는 사업에도 그 허가기준이 판단 근거가 됩니다
지방자치단체장이 도시계획사업으로 시설을 설치하는 경우에는 개발행위허가를 따로 받지 않습니다. 서울시도 이 점을 들어 허가기준이 적용되지 않는다고 다투었습니다.
서울행정법원 2024아12943 결정은 도시계획사업이라고 하여 무제한의 개발행위가 허용되지 않는다고 보았습니다. 개발행위가 주변환경이나 경관과 조화를 이루어야 한다는 기준이 신청인들의 법률상 이익을 판단하는 근거가 될 수 있다고 판단하였습니다(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 제4호).
허가 절차가 면제된다는 것과 실체 기준까지 면제된다는 것은 다릅니다.
노선에서 80미터 떨어진 학교의 학생에게 교육환경권이 인정될 여지가 있습니다
교육환경 보호에 관한 법률은 학교경계로부터 직선거리 200미터까지를 상대보호구역으로 정하고 그 안에서 일정한 행위와 시설을 제한하고 있습니다(교육환경 보호에 관한 법률 제8조 제1항 제2호).
서울행정법원 2024아12943 결정은 곤돌라 노선이 대학에서 약 80미터 떨어져 상대보호구역에 든다고 보았습니다. 캐빈에 탄 사람들이 학교 건물과 운동장을 가까이에서 내려다보게 될 우려도 함께 들었습니다.
사업 부지 자체가 학교와 떨어져 있더라도, 시설의 형태에 따라 교육환경법이 걸릴 수 있습니다.
집행정지가 인용되면 사업은 본안 판결 선고 30일 뒤까지 멈춥니다
서울행정법원 2024아12943 결정의 주문은 고시의 효력을 본안 사건의 판결 선고일부터 30일이 되는 날까지 정지한다는 것이었습니다. 본안은 서울행정법원 2024구합78740 도시관리계획결정 처분 취소 청구 사건입니다.
서울시는 이 결정에 항고하면서 대리 로펌을 한 곳 더 선임하였으나, 서울고등법원 2024루1537 결정으로 항고가 기각되었고 이 결정은 확정되었습니다.
정지 기간이 「판결 선고일부터 30일」로 정해지면 사업 재개 시점은 법원의 일정에 달리게 됩니다. 공정표가 아니라 재판 일정이 사업 일정이 됩니다.
영업이익의 감소도 「회복하기 어려운 손해」가 될 수 있습니다
집행정지의 요건인 「회복하기 어려운 손해」는 원칙적으로 금전으로 보상할 수 없는 손해, 또는 금전보상으로는 참고 견디기가 현저히 곤란한 손해를 말합니다(행정소송법 제23조 제2항).
서울행정법원 2024아12943 결정은 기존 케이블카 회사의 영업이익 감소가 금전적 손해이기는 하나, 그 산에서 유일한 궤도사업자였던 회사에 경영상 위기를 불러올 정도이고 뒤에 처분이 취소되더라도 그 감소를 배상할 주체가 불분명하다는 점을 들어 요건을 충족한다고 보았습니다.
돈으로 셀 수 있는 손해라도 배상받을 상대가 없으면 회복하기 어려운 손해가 됩니다.
시설을 세워 놓으면 되돌릴 수 없다는 점이 결정적 근거가 되었습니다
서울행정법원 2024아12943 결정은 막대한 예산을 들여 설치한 시설을 다시 해체하여 원상회복하는 것은 사실상 불가능하다고 보았습니다.
역설적이지만, 사업의 규모가 클수록 이 논리는 사업자에게 불리하게 작동합니다. 되돌릴 수 없으니 미리 멈춰 두자는 방향으로 기울기 때문입니다.
시행자 쪽이시라면 착공 시점을 인허가 처분의 제소기간이 지난 뒤로 잡을 수 있는지 먼저 검토해 두시면 좋습니다.
공공복리에 중대한 영향이 있다는 점은 행정청이 소명하여야 합니다
집행정지의 소극적 요건인 「공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려」는 일반적·추상적인 공익이 아니라 그 처분의 집행과 관련된 구체적 공익에 중대한 해를 입힐 개연성을 말합니다(행정소송법 제23조 제3항).
이 요건에 관한 주장과 소명의 책임은 처분을 한 행정청에 있습니다. 신청인이 공공복리에 해가 없다는 점을 증명할 필요는 없습니다.
민간 사업자가 인허가를 받아 사업을 하는 경우에도, 이 요건을 다투는 자리에 서는 것은 처분청인 행정기관입니다.
현재 상태를 유지하는 것만으로는 공공복리가 저해된다고 보기 어렵습니다
서울시는 공사가 멈추면 「생태 환경 보전」과 「쾌적한 시민 여가 공간 조성」이라는 공공복리가 저해된다고 주장하였습니다.
서울행정법원 2024아12943 결정은 후속 절차가 진행되지 않는 것은 현재 상태를 유지하는 것일 뿐이라고 보았습니다. 오히려 설치공사가 생태 환경에 부정적 영향을 미칠 가능성이 있고, 기존 시설의 이용객 혼잡이 신청인들의 환경상 이익보다 중대하다고 단정하기 어렵다고 적었습니다.
「사업이 멈추면 공익이 줄어든다」는 주장은 그 자체로는 잘 받아들여지지 않습니다. 멈춤이 곧 손실이 되는 구조를 숫자로 보여야 합니다.
도시자연공원구역의 해제는 녹지가 훼손되었거나 기능을 잃은 지역을 대상으로 합니다
도시자연공원구역을 변경하거나 해제할 때의 기준은 둘입니다. 녹지가 훼손되어 자연환경 보전 기능이 현저하게 떨어진 지역을 대상으로 하거나, 도시민의 여가·휴식공간으로서의 기능을 잃은 지역을 대상으로 하여야 합니다(도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령 제25조 제1항 제3호).
시설을 놓기 위해 구역을 푸는 것은 이 기준에 바로 들어맞지 않습니다. 구역 해제를 전제로 사업을 설계하실 때에는 이 두 기준 가운데 어느 쪽으로 설명할지를 먼저 정해 두셔야 합니다.
서울시는 1심과 항소심에서 모두 졌고 상고를 검토한다고 밝혔습니다
본안 사건에서 서울시는 1심에 이어 2026년 9월 17일 항소심에서도 패소하였습니다. 서울시는 같은 날 입장문을 내어 상고를 검토하겠다고 밝혔습니다.
본안 두 심급의 판결문은 아직 공개되지 않았으므로, 법원이 어떤 이유로 서울시의 처분을 위법하다고 보았는지는 이 글에서 단정하지 않겠습니다.
다만 집행정지 단계에서 정리된 세 가지, 곧 고시의 처분성과 경쟁 사업자의 자격, 인근 주민의 환경상 이익은 본안에서도 그대로 전제가 됩니다.
시행령이 개정되면 소송 결과와 관계없이 사업이 가능해질 수 있습니다
서울시는 상고 검토와 함께 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령의 개정에 힘쓰겠다고 밝혔습니다. 현행 시행령이 도시자연공원구역 안에 두는 공작물의 높이를 제한하고 있어, 그 규정이 완화되면 구역을 풀지 않고도 시설을 놓을 수 있다는 것입니다.
처분이 취소되더라도 법령이 바뀌면 같은 사업을 다른 경로로 진행할 여지가 생깁니다. 소송의 승패와 사업의 성패가 늘 같지는 않습니다.
인허가를 받고도 멈추는 자리는 대개 절차와 자격에서 갈립니다
사업이 멈추는 원인은 실체 판단보다 앞 단계에 있는 일이 많습니다. 누가 소송을 낼 수 있는지, 어떤 문서가 처분인지, 절차를 제대로 밟았는지에서 갈립니다.
착공 전에 확인하실 것은 셋입니다. 같은 시장에 있는 기존 사업자가 누구인지, 그 사업자가 받은 허가의 근거 법률이 경쟁 제한을 목적으로 하는지, 환경·경관 검토에서 잡은 조사 범위 안에 누가 사는지입니다.
기존 사업자 쪽이시라면 새 사업의 고시가 나온 날부터 90일 안에 취소소송을 제기하시고, 집행정지는 그 소와 함께 신청하십시오.
오늘 확인하실 서류와 다음 한 걸음
사업을 준비하시는 쪽에서 챙기실 서류는 인허가 고시문 전문, 환경·경관 검토 보고서의 조사 범위 부분, 사업 부지에서 반경 2킬로미터 안의 학교 현황입니다. 담당 창구는 해당 지방자치단체의 도시계획과와 공원녹지과입니다.
기존 사업자 쪽에서는 자신이 받은 허가의 근거 법률과 그 조문, 사업계획서에 적은 연간 이용객 수, 새 사업이 들어올 경우의 수익 감소 추정치를 준비해 두시면 됩니다.
집행정지 심문에서 다투어지는 것은 처분이 위법한지가 아니라 손해와 공공복리입니다. 숫자로 설명할 준비가 되어 있는 쪽이 유리한 자리입니다.
확인 서류 정리표
| 지위 | 오늘 확인할 서류 | 담당 창구 | 기한 |
| 사업 시행자 | 인허가 고시문 전문, 환경·경관 검토 보고서의 조사 범위, 반경 2킬로미터 내 학교 현황 | 지방자치단체 도시계획과·공원녹지과 | 착공 전 |
| 기존 사업자 | 자기 허가의 근거 법률과 조문, 사업계획서의 연간 추정 이용량, 수익 감소 추정치 | 허가관청, 세무대리인 | 고시일부터 90일 |
| 인근 주민·학교 | 주거지·학교와 사업 노선 사이의 직선거리, 경관성 검토 조사 범위 포함 여부 | 지방자치단체 정보공개청구 | 고시일부터 90일 |
참고한 판결
· 서울행정법원 2024. 10. 30.자 2024아12943 결정
· 서울고등법원 2025. 3. 28.자 2024루1537 결정
· 서울행정법원 2024구합78740 사건(본안, 판결문 미공개)
· 대법원 2018. 4. 26. 선고 2015두53824 판결
· 대법원 2010. 4. 15. 선고 2007두16127 판결
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장재호 변호사 | 로앤강 법률사무소
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