세 줄 요약
· 국가철도공단이 부과한 변상금 5,352만 원을 다투는 소송에서, 제1심은 제소기간이 지났다는 이유로 소를 각하하였습니다.
· 대전고등법원 2025누480 판결은 처분서에 적힌 담당자 이메일로 보낸 「의견서」를 행정심판 청구로 보아 제1심판결을 취소하고 사건을 돌려보냈습니다.
· 행정심판 청구는 정해진 서식을 요하지 않으므로, 표제가 무엇이든 처분의 취소를 구하는 뜻이 적혀 있으면 90일 안에 제출된 것으로 다툴 수 있습니다.
이 글이 답하는 질문
· 변상금은 어떤 성질의 돈이고 얼마나 부과됩니까
· 변상금 고지서를 받으면 며칠 안에 다투어야 합니까
· 늦게 낸 행정심판으로 소송의 기한을 늘릴 수 있습니까
· 제1심과 항소심은 같은 문서를 왜 다르게 보았습니까
· 「행정심판청구서」라는 제목을 붙이지 않은 문서도 청구가 됩니까
· 그 문서에는 무엇이 적혀 있어야 합니까
· 담당자 이메일로 보낸 것도 제출로 인정됩니까
· 이의신청과 행정심판은 기한이 어떻게 다릅니까
· 고지서의 안내 문구만 믿어도 됩니까
· 항소심이 이겼다면 변상금은 취소된 것입니까
· 본안에서는 무엇을 다투게 됩니까
· 사용허가 기간이 끝난 뒤의 점유는 어떻게 평가됩니까
· 관리청이 오래 방치하다가 부과하면 위법입니까
· 지금 무엇을 확인하고 무엇을 남겨야 합니까
법령 일람
| 법령 | 조문 | 문언 |
| 국유재산법 | 제72조 제1항 | 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다 |
| 행정심판법 | 제27조 제1항 | 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다 |
| 행정심판법 | 제27조 제3항 | 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다 |
| 행정심판법 | 제28조 제1항·제2항 | 심판청구는 서면으로 하여야 한다. 처분에 대한 심판청구의 경우에는 심판청구서에 청구인의 이름과 주소 또는 사무소, 피청구인과 위원회, 심판청구의 대상이 되는 처분의 내용, 처분이 있음을 알게 된 날, 심판청구의 취지와 이유, 피청구인의 행정심판 고지 유무와 그 내용이 포함되어야 한다 |
| 행정심판법 | 제32조 제1항·제4항 | 위원회는 심판청구가 적법하지 아니하나 보정할 수 있다고 인정하면 기간을 정하여 청구인에게 보정할 것을 요구할 수 있다. 보정을 한 경우에는 처음부터 적법하게 행정심판이 청구된 것으로 본다 |
| 행정소송법 | 제20조 제1항 | 취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다 |
| 행정기본법 | 제36조 제1항 | 행정청의 처분에 이의가 있는 당사자는 처분을 받은 날부터 30일 이내에 해당 행정청에 이의신청을 할 수 있다 |
| 행정기본법 | 제36조 제4항 | 이의신청에 대한 결과를 통지받은 후 행정심판 또는 행정소송을 제기하려는 자는 그 결과를 통지받은 날부터 90일 이내에 제기할 수 있다 |
법령의 시행일은 국유재산법 시행 2026. 8. 20.(법률 제21344호), 행정심판법 시행 2023. 3. 21.(법률 제19269호), 행정소송법 시행 2026. 5. 12.(법률 제21615호), 행정기본법 시행 2026. 3. 19.(법률 제20824호)입니다.
인용 판례 일람
| 법원·사건번호 | 선고일 | 쟁점 | 결론 |
| 대전고등법원 2025누480 | 2026. 4. 23. | 담당자 이메일로 보낸 「의견서」가 행정심판 청구에 해당하는지 | 제1심판결 취소, 대전지방법원에 환송 |
| 대전지방법원 2024구단201439 | 2025. 8. 14. | 같은 사건의 제1심. 행정기본법상 이의신청에 해당하는지 | 소 각하 |
| 대법원 98두2621 | 2000. 6. 9. | 「진정서」라는 제목의 서면을 행정심판 청구로 볼 수 있는지 | 파기환송 |
| 서울행정법원 2023구단62741 | 2024. 2. 14. | 변상금 취소소송의 제소기간과 장기간 방치 후의 부과 | 소 각하(항소기각으로 확정) |
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등기우편 한 통이 옵니다. 봉투를 열면 국유재산을 허락 없이 쓰고 있다는 통지와 함께 5,352만 원이라는 숫자가 적혀 있습니다.
땅을 빌린 적이 없다고 생각하셨는데, 담장 바깥 몇 평이 국유지였다는 것입니다. 고지서 아래쪽에는 담당자의 이름과 이메일 주소가 적혀 있습니다.
억울한 사정을 문서로 정리해 그 이메일로 보내십니다. 답이 오지 않아 몇 달을 기다리다가 행정심판을 청구하고, 그마저 각하되자 법원에 소를 냅니다.
법원의 첫 판단은 내용을 들여다보지도 않은 각하였습니다.
변상금은 국유재산을 허락 없이 쓴 대가로 사용료의 120퍼센트를 물리는 돈입니다
변상금은 국유재산을 대부계약이나 사용허가 없이 점유·사용한 사람(무단점유자)에게 부과하는 금전입니다. 금액은 그 재산에 매겨질 사용료나 대부료의 120퍼센트입니다(국유재산법 제72조 제1항).
손해배상이나 부당이득과 달리 행정청이 일방적으로 금액을 정해 고지하는 처분입니다. 받는 쪽에서 보면 세금 고지서와 같은 성질이고, 다투려면 행정심판이나 행정소송으로 가야 합니다.
점유한 기간 전체에 대하여 계산되므로 여러 해가 쌓이면 금액이 빠르게 불어납니다. 5년치가 한꺼번에 나오는 일이 드물지 않습니다.
대전고등법원 2025누480 사건에서 다툰 것은 5,352만 원이 아니라 다툴 자격이 남아 있는지였습니다
국가철도공단은 2023년 8월 8일 서울 마포구의 철도용지와 대지를 무단점유하였다는 이유로 53,525,790원의 변상금을 부과하였습니다. 처분서는 2023년 8월 11일 본인에게 송달되었습니다.
부과를 받은 사람은 2024년 6월 24일 취소소송을 냈습니다. 그런데 제1심과 항소심이 판단한 것은 무단점유가 맞는지가 아니라, 그 소가 기한 안에 제기된 것인지였습니다.
변상금 사건에서 실제로 가장 먼저 무너지는 자리가 여기입니다.
처분서를 받은 날부터 90일이 지나면 법원은 내용을 보지 않고 소를 각하합니다
취소소송은 처분이 있음을 안 날부터 90일 안에 제기하여야 합니다(행정소송법 제20조 제1항). 이 90일은 늘리거나 줄일 수 없는 불변기간입니다.
기한을 넘기면 부과가 아무리 부당하여도 법원은 본안을 판단하지 않고 소를 각하합니다. 부과 자체의 당부를 다투어 볼 기회 자체가 사라집니다.
변상금 고지서를 받으셨다면 개봉한 날짜를 봉투에 적어 두시고 그날부터 90일을 세십시오.
90일을 넘겨 낸 행정심판은 재결서를 받고 90일 안에 소를 내더라도 기한을 되살려 주지 않습니다
행정심판을 먼저 청구한 경우에는 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일 안에 소를 내면 됩니다. 소송의 기산점이 재결서 송달일로 옮겨지는 것입니다.
다만 그 행정심판 자체가 90일을 넘겨 청구된 것이면 이야기가 달라집니다. 대법원은 기한을 넘겨 청구한 행정심판에 대한 각하재결이 있은 뒤 재결서를 받고 90일 안에 소를 내더라도 제소기간을 준수한 것이 아니라고 보고 있습니다.
행정심판을 늦게 내는 것으로 소송의 기한을 늘릴 수는 없다는 뜻입니다.
제1심은 이메일로 보낸 문서를 행정기본법상 이의신청으로 볼 수 없다고 보아 소를 각하하였습니다
대전지방법원 2024구단201439 판결은 부과를 받은 사람이 2023년 9월 20일 공단 본부장에게 낸 「항변서」를 행정기본법상 이의신청으로 볼 수 없다고 보았습니다. 처분서를 받은 날부터 30일이 지난 뒤의 문서였기 때문입니다.
이의신청이 아니라면 기산점이 옮겨지지 않으므로, 2023년 12월에 청구한 행정심판은 90일을 넘긴 것이 됩니다. 제1심은 그 결론에 따라 소를 각하하였습니다.
제1심이 판단한 것은 「그 문서가 이의신청인가」 하나였습니다.
항소심은 같은 무렵의 이메일을 행정심판 청구로 보아 제1심 판결을 취소하고 사건을 돌려보냈습니다
대전고등법원 2025누480 판결은 2023년 9월 15일 처분서에 적힌 담당자의 이메일 주소로 보낸 문서에 주목하였습니다. 제목은 「변상금부과 항변서입니다」였고, 첨부된 문서의 표제는 「의견서」였습니다.
항소심은 그 문서를 제출한 것만으로 행정심판이 청구되었다고 보았습니다. 2023년 9월 15일은 처분을 안 날부터 90일 이내이므로 청구기간을 지킨 것이 되고, 재결서를 받은 2024년 4월 12일부터 90일 이내인 2024년 6월 24일에 낸 소도 기한을 지킨 것이 됩니다.
공공기관 담당자에게 이의를 적어 보내신 적이 있다면 그 문서와 발송 기록을 지우지 마시고 보관해 두시면 좋습니다.
두 심급이 갈린 자리는 사실이 아니라 그 문서를 어느 틀에 놓느냐였습니다
제1심과 항소심 사이에 인정한 사실의 큰 차이는 없습니다. 갈린 것은 부과를 받은 사람이 보낸 문서를 「이의신청인가」로 볼 것인지, 「행정심판 청구 그 자체인가」로 볼 것인지였습니다.
같은 문서라도 앞의 틀에서는 30일이 기준이 되고, 뒤의 틀에서는 90일이 기준이 됩니다. 30일은 넘겼지만 90일은 넘기지 않은 문서가 정확히 그 사이에 놓여 있었습니다.
대전고등법원 2025누480 판결은 뒤의 틀을 택하였고, 그것만으로 각하가 본안 심리로 바뀌었습니다.
행정심판 청구는 정해진 서식을 갖추지 않아도 되는 서면행위입니다
대법원 98두2621 판결은 행정심판 청구가 엄격한 형식을 요하지 않는 서면행위라고 보았습니다. 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었으면 그 표제와 제출기관을 불문하고 행정심판 청구로 보아야 한다는 것입니다.
같은 판결은 청구인이 대체로 전문적인 법률지식을 갖고 있지 않으므로, 서면의 취지가 불명확하면 행정청이 제출자에게 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 한다고 보았습니다.
대법원 98두2621 판결에서 실제로 문제 된 서면의 제목은 「진정서」였습니다.
표제가 「의견서」여도 처분을 취소해 달라는 뜻이 적혀 있으면 행정심판 청구로 봅니다
대전고등법원 2025누480 판결이 행정심판 청구로 인정한 문서의 표제는 「의견서」였습니다. 위원회의 표시도, 고지를 받았는지에 관한 기재도, 서명이나 날인도 없었습니다.
그런데도 청구로 인정된 이유는 그 문서 안에 처분을 취소해 달라는 뜻과 그 이유가 적혀 있었기 때문입니다. 표제가 아니라 내용이 기준이 됩니다.
「행정심판청구서」라는 제목을 붙이지 않았다는 이유로 스스로 포기하실 일이 아닙니다.
그 서면에는 여섯 가지가 들어 있어야 하고, 빠진 것은 뒤에 보정할 수 있습니다
행정심판법은 심판청구서에 청구인의 이름과 주소, 피청구인과 위원회, 다투는 처분의 내용, 처분이 있음을 알게 된 날, 청구의 취지와 이유, 행정심판 고지를 받았는지를 적도록 하고 있습니다(행정심판법 제28조 제2항).
여섯 가지가 모두 적혀 있지 않아도 곧바로 각하되지는 않습니다. 위원회는 보정할 수 있다고 인정하면 기간을 정하여 보정을 요구할 수 있고, 보정을 하면 처음부터 적법하게 청구된 것으로 봅니다(행정심판법 제32조).
지금 이의 문서를 쓰고 계신 분은 이름·주소·기관·처분의 내용·받은 날짜·취소를 구하는 이유의 여섯 가지를 한 장 안에 모두 적어 두시면 됩니다.
받는 곳은 위원회가 아니라 처분을 한 기관이어도 됩니다
행정심판 청구서는 처분을 한 행정청에 내도 되고 행정심판위원회에 내도 됩니다. 대전고등법원 2025누480 사건에서 문서를 받은 곳은 중앙행정심판위원회가 아니라 처분을 한 공단이었습니다.
담당자 개인의 업무용 이메일로 보낸 것도 그 기관에 제출한 것으로 인정되었습니다. 처분서에 그 주소가 연락처로 적혀 있었기 때문입니다.
다만 인정을 받기까지 2년 가까운 소송이 필요하였다는 사실은 함께 기억하실 필요가 있습니다.
이의신청은 처분을 받은 날부터 30일, 행정심판은 안 날부터 90일로 기한이 다릅니다
처분에 이의가 있는 당사자는 처분을 받은 날부터 30일 안에 그 행정청에 이의신청을 할 수 있습니다(행정기본법 제36조 제1항). 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 안에 청구합니다(행정심판법 제27조 제1항).
두 기한은 별개이고 시작점도 다릅니다. 30일을 놓쳤다고 하여 90일까지 닫히는 것이 아닙니다.
변상금 고지서를 받고 한 달이 지나셨다면 이의신청이 아니라 행정심판이나 행정소송 쪽으로 방향을 잡으시는 편이 안전합니다.
이의신청 결과를 통지받으면 그날부터 90일이 새로 열립니다
이의신청에 대한 결과를 통지받은 사람은 그 결과를 통지받은 날부터 90일 안에 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 있습니다(행정기본법 제36조 제4항). 통지기간 안에 결과를 받지 못하였으면 그 기간이 끝나는 날의 다음 날부터 셉니다.
30일 안에 낸 이의신청은 이런 방식으로 불복 기한을 뒤로 밀어 줍니다. 반대로 30일을 넘겨 낸 문서는 이 효과를 얻지 못합니다.
대전지방법원 2024구단201439 판결이 각하 결론에 이른 것도 문서가 30일을 넘겨 제출되었다고 본 데서 출발하였습니다.
고지서에 적힌 안내 문구만 따르면 30일짜리 이의신청은 놓치기 쉽습니다
대전고등법원 2025누480 사건의 변상금부과고지서에는 처분이 있음을 안 날부터 90일 안에 행정심판이나 행정소송을 할 수 있다는 안내가 적혀 있었습니다. 30일짜리 이의신청에 관한 안내는 없었습니다.
행정청이 안내하지 않았다고 하여 이의신청 기간이 늘어나지는 않습니다. 고지서의 안내 문구는 불복 방법을 모두 적어 놓은 목록이 아닙니다.
받으신 고지서에 어떤 기한이 적혀 있는지, 적혀 있지 않은 기한은 무엇인지를 함께 보셔야 합니다.
이 판결로 변상금 부과가 취소된 것은 아니고 제1심에서 다시 심리합니다
대전고등법원 2025누480 판결의 주문은 제1심판결을 취소하고 사건을 대전지방법원에 환송한다는 것입니다. 부과가 정당한지에 관한 판단은 아직 나오지 않았습니다.
항소심이 환송을 택한 이유는 제1심에서 본안을 판단할 만큼 심리가 되지 않았고, 공단 측이 항소심에서 바로 본안판결을 하는 데 동의하지 않았기 때문입니다. 당사자에게 두 번의 심급을 보장하기 위한 것입니다.
지금 각하 판결을 받고 항소를 고민하고 계신 분은 본안이 아니라 소의 적법 여부만 다투는 항소도 실익이 있다는 점을 염두에 두시면 됩니다.
변상금 자체를 다툴 때에는 무단점유였는지와 산정 기간이 쟁점이 됩니다
기한을 지켜 본안으로 들어가면 다투는 자리는 둘로 나뉩니다. 첫째는 그 점유가 대부계약이나 사용허가 없이 이루어진 무단점유인지이고, 둘째는 부과된 기간과 면적, 재산가액의 산정이 맞는지입니다.
무단점유가 아니라는 주장에는 계약서, 사용허가서, 점유 개시 시점을 보여 주는 자료가 필요합니다. 산정을 다투는 주장에는 측량 성과도와 개별공시지가 자료가 쓰입니다.
부과 대상에서 빠지는 경우는 법이 정한 두 가지뿐이어서, 사정이 딱하다는 것만으로 면제되지는 않습니다.
사용허가 기간이 끝난 뒤 계속 점유하면 그때부터 무단점유가 됩니다
사용·수익계약의 약정기간이 끝났는데 새로운 허가 없이 계속 점유하면 그 뒤의 점유는 무단점유로 평가됩니다. 계약이 있었다는 사정은 기간이 끝난 뒤의 점유를 정당화하지 못합니다.
서울행정법원에는 국유지 4,251제곱미터에 관하여 계약 기간 종료 후의 점유를 무단점유로 보고 변상금 8억 원대를 부과한 것이 적법하다고 판단한 사례가 있습니다. 그 사건에서는 계약상 사용요율이 아니라 법이 정한 기준으로 변상금을 산정하는 것도 적법하다고 보았습니다.
국유재산을 사용허가나 대부계약으로 쓰고 계신 분이시라면 허가 기간의 만료일을 달력에 표시해 두시고 갱신 신청을 미리 넣어 두시면 좋습니다.
관리청이 여러 해 방치하다가 한꺼번에 부과하여도 그 사정만으로 위법이 되지는 않습니다
서울행정법원 2023구단62741 판결은 구청이 주차장 부지 66제곱미터의 점유를 오랫동안 문제 삼지 않다가 5년치 변상금 1,822만 원을 한꺼번에 부과한 사안을 다루었습니다. 부과를 받은 사람은 구청이 그 점유를 전부터 알고 있었다고 주장하였습니다.
법원은 장기간 방치한 뒤의 부과라는 사정만으로 그 처분이 절차적 정의나 신뢰에 어긋나 위법하게 되지는 않는다고 보았습니다. 다만 그 사건의 소는 제소기간을 넘겨 각하되었으므로, 이 판단은 가정적인 것입니다.
서울행정법원 2023구단62741 사건이 각하된 이유도 결국 90일이었습니다.
고지서를 받으신 날부터 세어야 할 날짜와 지금 확인할 서류는 정해져 있습니다
고지서를 받으신 날, 그날부터 30일이 되는 날, 90일이 되는 날의 세 날짜를 먼저 적어 두십시오. 30일은 이의신청, 90일은 행정심판과 행정소송의 기한입니다.
확인할 서류는 변상금부과고지서와 그 뒷면의 안내 문구, 무단점유 면적과 기간이 적힌 산출내역, 사전통지서, 그리고 점유 부분을 표시한 측량 성과도입니다. 담당 창구는 처분서에 적힌 부서이고, 국유재산의 종류에 따라 한국자산관리공사나 국가철도공단이 맡습니다.
변상금 고지서를 손에 들고 계시다면 봉투와 등기우편 배달증명을 함께 보관해 두시면 좋습니다. 받은 날짜를 다투게 되는 일이 실제로 있습니다.
이의를 담은 문서를 보내실 때 남겨야 할 기록이 결론을 좌우합니다
담당자에게 이메일로 보내시더라도 발신 기록과 첨부파일을 그대로 보관하십시오. 대전고등법원 2025누480 사건에서 결론을 바꾼 것은 2023년 9월 15일자 이메일과 그 첨부문서 두 건이었습니다.
내용증명이나 등기우편으로 함께 보내 두시면 도달 사실을 다투지 않아도 됩니다. 문서에는 처분의 명칭과 부과일자, 금액, 받은 날짜, 취소를 구한다는 뜻을 반드시 적으십시오.
기한이 얼마 남지 않은 상태라면 이의신청과 행정심판을 나누어 고민하기보다 행정심판을 먼저 청구해 두는 편이 안전합니다.
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장재호 변호사 | 로앤강 법률사무소
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