세 줄 요약
1. 인허가가 늦어졌다는 사실만으로는 배상이 되지 아니하고, 담당 공무원이 객관적 주의의무를 결하여 그 지체가 객관적 정당성을 잃은 정도에 이르러야 합니다(대법원 2013다6759).
2. 재결로 처분이 명하여졌는데도 시정명령을 받고서야 움직였다면 「거부하려는 의사」로 읽혀 위법이 인정될 수 있습니다.
3. 배상 기간은 재결 다음 날부터 첫 이행통지 전날까지로 잘렸고, 책임 제한 70퍼센트가 붙어 청구액의 약 19퍼센트만 인용되었습니다.
이 글이 답하는 물음
· 인허가가 늦어져 생긴 대출 이자를 관청에 물을 수 있습니까
· 얼마나 늦어야 위법한 지연이 됩니까
· 대법원은 왜 원심과 달리 보았습니까
· 파기환송 뒤 결론은 어떻게 되었습니까
· 시장이나 담당 공무원 개인을 상대로 소를 낼 수 있습니까
· 관청이 필요한 인허가를 안내하지 아니한 것도 위법입니까
· 손해기간은 언제부터 언제까지로 잡힙니까
· 어떤 비용이 손해로 인정되고 어떤 비용이 빠집니까
· 법인도 위자료를 받을 수 있습니까
· 소송 말고 더 빠른 수단은 없습니까
· 청구 기한은 언제까지입니까
법령 일람표
| 법령 | 조문 | 문언의 요지 | 시행일·법령번호 |
| 국가배상법 | 제2조 제1항 | 국가나 지방자치단체는 공무원이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입힌 경우 그 손해를 배상하여야 한다 | 2025. 1. 7. 시행, 법률 제20635호 |
| 국가배상법 | 제2조 제2항 | 제1항 본문의 경우에 공무원에게 고의 또는 중대한 과실이 있으면 국가나 지방자치단체는 그 공무원에게 구상할 수 있다 | 같음 |
| 행정심판법 | 제49조 제3항 | 당사자의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있으면 행정청은 지체 없이 이전의 신청에 대하여 재결의 취지에 따라 처분을 하여야 한다 | 2023. 3. 21. 시행, 법률 제19269호 |
| 행정심판법 | 제50조의2 제1항 | 위원회는 피청구인이 제49조제2항 또는 제3항에 따른 처분을 하지 아니하면 청구인의 신청에 의하여 결정으로 상당한 기간을 정하고 그 기간 내에 이행하지 아니하는 경우 지연기간에 따라 일정한 배상을 하도록 명하거나 즉시 배상을 할 것을 명할 수 있다 | 같음(2017. 4. 18. 본조신설) |
| 민법 | 제766조 제1항 | 불법행위로 인한 손해배상의 청구권은 피해자나 그 법정대리인이 그 손해 및 가해자를 안 날로부터 3년간 이를 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다 | 2026. 3. 17. 시행, 법률 제21454호 |
| 지방재정법 | 제82조 제2항 | 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다 | 2026. 7. 1. 시행, 법률 제21328호 |
인용 판례 일람표
| 법원 | 사건번호 | 선고일 | 쟁점 | 결론 |
| 전주지방법원 | 2011가합1452 | 2011. 12. 9. | 재결 기속력 위반과 국가배상 | 원고일부승 2억 8,602만 원 |
| 광주고등법원 | (전주)2012나186 | 2012. 12. 20. | 처분사유의 동일성, 지연의 귀책 | 원고패 |
| 대법원 | 2013다6759 | 2015. 11. 27. | 처분 지체로 인한 국가배상의 요건 | 파기환송 |
| 광주고등법원 | (전주)2015나1463 | 2017. 7. 13. | 책임기간과 손해 항목, 책임 제한 | 원고일부승 1억 7,676만 원, 확정 |
| 대법원 | 95다38677 | 1996. 2. 15. | 공무원 개인의 배상책임 범위 | 파기환송(제한적 긍정설) |
| 대법원 | 2005다31828 | 2007. 5. 10. | 확립된 법령 해석에 어긋난 처분의 과실 | 상고기각 |
| 대법원 | 2008다30703 | 2011. 1. 27. | 객관적 정당성 상실의 판단 기준 | 상고기각 |
| 대법원 | 2017다211726 | 2017. 6. 29. | 안내·배려 결여가 위법한 직무집행인지 | 파기환송(부정) |
| 춘천지방법원 속초지원 | 2019가합200071 | 2020. 7. 9. | 확립된 법리 정리 후의 거부처분 | 원고일부승 3,000만 원, 확정 |
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제주시 오등봉공원 민간특례사업을 맡은 시행사가 전 제주시장 개인을 상대로 120억 원을 청구하였다가 1심에서 졌고, 그 판결에 불복하여 항소하였습니다(제민일보 2026년 8월 18일 보도).
도시관리계획 입안 통지가 약 석 달, 착공 전 사전작업 허가가 또 약 석 달 늦어지는 동안 대출 이자는 하루도 쉬지 않고 붙었다는 것이 시행사의 주장이었습니다.
사업을 해 보신 분이라면 이 장면이 낯설지 않으실 것입니다. 서류를 다 갖추어 넣었는데 담당 부서는 검토 중이라고만 하고, 그사이 브리지론 만기가 다가옵니다.
늦어진 인허가로 생긴 금융비용을 누구에게 얼마나 물을 수 있는지, 대법원이 기준을 정리해 둔 판결이 있습니다.
인허가가 늦어져 생긴 금융비용도 국가배상으로 청구하실 수 있습니다
담당 공무원이 직무를 집행하면서 고의나 과실로 법령을 위반하여 손해를 입혔다면 국가나 지방자치단체가 그 손해를 배상합니다(국가배상법 제2조 제1항). 처분을 거부한 경우만이 아니라 처분을 미룬 경우도 여기에 들어갑니다.
다만 청구의 상대는 원칙적으로 지방자치단체입니다. 시장이나 담당자 개인을 피고로 삼는 것은 뒤에서 보듯 요건이 훨씬 무겁습니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 지연으로 늘어난 이자와 인건비를 지금부터 항목별로 갈라 적어 두시면 좋습니다.
처분이 늦었다는 사실만으로는 배상이 되지 아니합니다
대법원은 신청에 대한 처분이 상당한 기간 지체되었다는 사정만으로 곧바로 공무원의 고의나 과실에 의한 불법행위가 된다고 보지 아니합니다. 담당 공무원이 객관적 주의의무를 결하여 그 지체가 「객관적 정당성」을 잃은 정도에 이르러야 합니다.
이 문턱이 실무에서 대부분의 사건이 걸리는 자리입니다. 늦었다는 것과 위법하게 늦었다는 것은 다릅니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 지연 기간만 주장하지 마시고 그 기간에 관청이 무엇을 하였는지를 함께 정리하시는 편이 안전합니다.
대법원 2013다6759 사건의 신청은 2009년 3월, 최종 허가는 2011년 10월이었습니다
토석채취업체가 완주군수에게 허가기간 7년의 토석채취허가를 신청한 것이 2009년 3월이고, 최종 허가가 나온 것은 2011년 10월입니다. 2년 7개월이 걸렸습니다.
그사이 전라북도행정심판위원회는 두 차례 재결로 신청인의 손을 들어 주었습니다. 1차 재결은 불허가처분을 취소하였고, 2차 재결은 기간을 단축한 허가처분을 취소하면서 신청대로 허가하라고 명하였습니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 재결서와 처분서, 이행통지서의 날짜를 한 장의 표로 만들어 두시기 바랍니다.
1심은 재결의 기속력 위반만으로 위법하다고 보아 2억 8,602만 원을 인정하였습니다
전주지방법원 2011가합1452 판결은 재결이 있는 이상 처분청은 그 취지에 따른 처분을 할 직무상 의무를 지는데 이를 이행하지 아니한 것이 곧 위법이라고 보았습니다.
인정 금액은 일실이익 1억 4,322만 원과 석산부 직원 급여 2억 1,430만 원을 합한 뒤 책임을 80퍼센트로 제한한 2억 8,602만 원입니다. 위자료 1억 원 청구는 기각하였습니다.
> 인허가 관청 쪽이시라면 재결 취지에 반하는 처분을 하시면 그 자체로 위법 판단을 받을 위험이 있습니다.
항소심은 지연의 원인이 신청인에게 있다고 보아 청구를 모두 기각하였습니다
광주고등법원 2012나186 판결은 결론을 뒤집었습니다. 기간을 단축한 허가처분이 든 사유는 하천부지 점용허가기간에 관한 것이어서 1차 재결이 판단한 사유와 기본적 사실관계가 다르므로 기속력에 저촉되지 아니한다고 보았습니다.
2차 재결 뒤의 지연도 신청인이 환경영향평가법상 사전협의절차를 이행하지 아니한 데 원인이 있다고 보았습니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 관청이 보낸 보완·협의 요구를 미루어 두시면 뒤에 지연의 책임이 이쪽으로 돌아옵니다.
대법원은 왜 원심과 달리 보았습니까
대법원 2015년 11월 27일 선고 2013다6759 판결은 네 갈래로 나누어 판단하였습니다. 기속력과 허가기간 단축 부분은 원심이 옳다고 보아 상고를 물리쳤고, 지연 부분과 손해 발생 부분을 뒤집었습니다.
핵심은 지연 부분입니다. 대법원은 완주군수가 기존 허가기간이 끝난 뒤로도 한참을 미루다가 행정심판위원회의 시정명령을 받고서야 움직인 것은 「허가를 거부하고자 하는 의사에 기한 것으로 볼 수 있다」고 하였습니다.
법리를 새로 세운 판결입니다. 처분 지체로 국가배상책임이 성립하는 요건과 그 판단 기준을 이 판결이 처음으로 정식화하였습니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 「거부하려는 의사」를 드러내는 관청의 행동을 찾아내는 것이 승패를 가릅니다.
환송 후 항소심은 1억 7,676만 원을 인정하였고 그대로 확정되었습니다
환송 후 광주고등법원 2015나1463 판결은 배상액을 1억 7,676만 원으로 정하였고 이 판결이 확정되었습니다.
파기환송은 결론이 정해진 것이 아니라 다시 심리하라는 것입니다. 이 사건은 환송 후 심급까지 끝나 결론이 굳었으므로, 아래에서 보는 배상 범위의 계산도 확정된 기준으로 보셔도 됩니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 대법원에서 이겼다는 보도만 보고 금액까지 확정된 것으로 읽지 않으시는 편이 안전합니다.
지연이 위법해지는지는 세 가지를 종합하여 갈립니다
대법원 2013다6759 판결이 종합하여 고려하라고 한 것은 셋입니다. 신청의 대상이 된 처분이 기속행위인지 재량행위인지 등 처분의 성질, 지연으로 신청인이 입은 불이익의 내용과 정도, 담당 공무원이 정당한 이유 없이 처리를 지연하였는지입니다.
여기에 손해의 전보책임을 지방자치단체에 부담시킬 만한 실질적인 이유가 있는지도 함께 살피라고 하였습니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 신청한 처분이 기속행위인지부터 확인하시면 됩니다.
정당한 이유 없는 지연인지는 악의와 회피 가능성으로 다시 갈립니다
대법원 2013다6759 판결에서 결정적이었던 사실은 완주군수가 2010년 8월 25일 2차 재결을 받고도 여덟 달이 넘도록 재결에 따른 처분을 하지 아니하다가, 2011년 5월 6일 행정심판위원회의 시정명령을 받은 뒤인 6월 2일에야 이행통지를 하였다는 것입니다.
그사이 완주군이 한 일은 2차 재결을 취소해 달라는 소송을 낸 것이었고, 그 소는 당사자적격이 없다는 이유로 각하되었습니다. 이런 행동이 「거부하려는 의사」의 증거로 읽힙니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 관청이 재결이나 판결에 불복하여 낸 사건의 결과를 함께 확보해 두시면 좋습니다.
허가기간을 짧게 준 처분은 재량을 벗어날 여지가 있어도 배상 대상이 아니었습니다
완주군수가 허가기간을 신청보다 짧게 준 처분은 재량권을 벗어난 것으로 볼 여지가 있다고 대법원 2013다6759 판결도 인정하였습니다. 그런데도 배상책임은 부정하였습니다.
관청이 미리 변경신청이나 점용허가 연장을 권유한 다음 처분에 이르렀다는 사정 때문입니다. 위법한 처분과 배상되는 처분은 같은 범위가 아닙니다.
> 인허가 관청 쪽이시라면 처분 전에 보완이나 변경을 권유한 기록을 남겨 두시는 편이 안전합니다.
시장이나 담당자 개인에게 물으시려면 고의나 중대한 과실이 필요합니다
대법원 1996년 2월 15일 선고 95다38677 전원합의체 판결은 공무원 개인의 배상책임을 고의 또는 중대한 과실이 있는 경우로 한정하였습니다. 가벼운 과실뿐이면 개인은 책임을 지지 아니합니다.
국가배상법도 고의나 중대한 과실이 있어야 지방자치단체가 그 공무원에게 구상할 수 있다고 정합니다(국가배상법 제2조 제2항).
> 시행사·건축주 쪽이시라면 개인을 상대로 하는 청구는 지방자치단체를 상대로 하는 청구와 함께 내시는 편이 안전합니다.
안내를 해 주지 아니하였다는 사정만으로는 위법한 직무집행이 아닙니다
대법원 2017다211726 판결은 하천점용허가를 하면서 그 땅이 개발제한구역이어서 별도의 개발행위허가가 필요하다는 점을 알려 주지 아니한 사안입니다. 대법원은 이를 위법한 직무집행으로 보지 아니하였습니다.
신청인이 목적을 달성하는 데 필요한 안내나 배려를 하지 아니하였다는 사정만으로는 법령 위반이 되지 아니한다는 것입니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 필요한 인허가의 목록은 관청의 안내가 아니라 이쪽에서 먼저 확인하셔야 합니다.
배상 기간은 재결 다음 날부터 첫 이행통지 전날까지 280일로 잘렸습니다
환송 후 광주고등법원 2015나1463 판결이 인정한 책임기간은 2010년 8월 26일부터 2011년 6월 1일까지입니다. 2차 재결 다음 날부터 재결에 따른 첫 이행통지 전날까지입니다.
그 앞 기간은 단축된 허가로 채취가 가능하였으므로 손해가 없다고 보았고, 그 뒤 기간은 환경영향평가 협의에 든 적정한 기간이라고 보았습니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 신청일부터 최종 허가일까지 전 기간을 손해기간으로 주장하시면 대부분 잘립니다.
손해로 인정된 것은 일실이익과 고정비용이고 실제 사용 전기요금은 빠졌습니다
환송 후 광주고등법원 2015나1463 판결이 인정한 항목은 일실이익 5,695만 원, 현장 직원 급여 1억 3,460만 원, 전력 기본요금 3,157만 원, 4대보험 사용자부담분 2,939만 원입니다.
빠진 것은 관리부 직원과 임원의 급여, 그리고 실제로 사용한 전기요금입니다. 다른 부문에서 회수되었거나 지연과 무관하게 지출된 비용으로 보았습니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 현장 인력과 관리 인력의 급여 대장을 처음부터 나누어 두시면 좋습니다.
법인의 위자료 청구는 재산상 손해가 배상되면 인정되지 아니합니다
전주지방법원 2011가합1452 판결과 환송 후 광주고등법원 2015나1463 판결 모두 위자료 1억 원 청구를 기각하였습니다. 재산상 손해가 배상되면 그로써 회복된다고 보는 것이 원칙이기 때문입니다.
법인의 신용 침해가 인정되는 예가 없지는 않으나, 목적사업 수행에 영향을 미칠 정도로 사회적 평가가 떨어졌다는 점을 따로 증명하셔야 합니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 위자료를 붙이시더라도 재산상 손해의 증빙에 힘을 쏟으시는 편이 낫습니다.
책임 제한 70퍼센트가 붙어 청구액의 19퍼센트만 남았습니다
환송 후 광주고등법원 2015나1463 판결은 손해액 2억 5,252만 원에 책임 제한 70퍼센트를 적용하였습니다. 청구액 9억 2,476만 원 가운데 인용액은 1억 7,676만 원, 약 19퍼센트입니다.
제한 사유는 넷입니다. 신청인이 계획보다 많이 채취하여 원료가 고갈된 사정, 지연이 예상되는데도 인력을 줄이지 아니하여 손해가 커진 사정, 협의절차를 미리 이행하지 아니한 사정, 다른 영업을 병행한 사정입니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 지연이 길어질 조짐이 보이면 손해를 줄이는 조치를 하시고 그 기록을 남겨 두셔야 합니다.
소송보다 먼저 쓰실 수 있는 것이 행정심판법의 간접강제입니다
거부처분을 취소하거나 처분을 명하는 재결이 나오면 행정청은 지체 없이 재결의 취지에 따라 처분을 하여야 합니다(행정심판법 제49조 제3항). 그런데도 처분을 하지 아니하면 청구인은 행정심판위원회에 간접강제를 신청할 수 있습니다.
위원회는 상당한 기간을 정하고 그 기간에 이행하지 아니하면 지연기간에 따라 일정한 배상을 하도록 명하거나 즉시 배상할 것을 명할 수 있습니다(행정심판법 제50조의2 제1항). 2017년 4월 18일 신설된 제도입니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 재결을 받고도 처분이 나오지 아니하면 손해배상 소송보다 간접강제 신청이 빠릅니다.
청구 기한은 안 날부터 3년이고 지방자치단체에 대한 권리는 5년입니다
불법행위로 인한 손해배상청구권은 손해와 가해자를 안 날부터 3년이 지나면 시효로 소멸합니다(민법 제766조 제1항). 여기서 안 날은 지연이 위법하다고 판단할 수 있게 된 때를 뜻합니다.
금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성합니다(지방재정법 제82조 제2항). 두 기간 중 먼저 오는 쪽이 마감입니다. 이 기한은 하루만 늦어도 되돌릴 수 없으니 날짜를 계산해 두십시오.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 기산점이 최종 허가를 받은 날이 아닐 수 있으니 서둘러 확인하십시오.
지금 챙겨 두셔야 할 서류는 공문 봉투의 날짜입니다
필요한 것은 신청서 접수증, 보완요구 공문, 재결서, 시정명령 결정서, 이행통지서입니다. 각 문서의 발송일과 도달일이 지연 기간을 계산하는 기준이 됩니다.
여기에 법정 처리기간을 정한 관계 법령과 그 관청이 공표한 처리기간을 함께 확보하시면 「통상적인 처리기간」과의 대비가 가능해집니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 담당 부서와 주고받은 전자문서의 접수번호까지 함께 내려받아 두시면 좋습니다.
오등봉공원 사건에서 항소심이 볼 자리는 상대방의 선택입니다
제주시 오등봉공원 사건은 시행사가 전 시장 개인을 상대로 삼았습니다. 이 선택은 대법원 95다38677 전원합의체 판결이 정한 고의 또는 중대한 과실이라는 무거운 문턱을 스스로 세운 것이 됩니다.
지방자치단체를 상대로 한 청구였다면 객관적 정당성 상실 여부만 다투면 되었을 것입니다. 인허가 지연으로 손해를 보신 경우 피고를 누구로 할지가 결과를 크게 좌우합니다.
> 시행사·건축주 쪽이시라면 소를 내시기 전에 지방자치단체와 공무원 개인 중 어느 쪽을 상대로 할지부터 정하시기 바랍니다.
참고한 판결
· 대법원 2015. 11. 27. 선고 2013다6759 판결(전주지방법원 2011가합1452, 광주고등법원 2012나186, 환송 후 광주고등법원 2015나1463)
· 대법원 1996. 2. 15. 선고 95다38677 전원합의체 판결
· 대법원 2007. 5. 10. 선고 2005다31828 판결
· 대법원 2011. 1. 27. 선고 2008다30703 판결
· 대법원 2017. 6. 29. 선고 2017다211726 판결
· 춘천지방법원 속초지원 2020. 7. 9. 선고 2019가합200071 판결(대법원 2021다244631로 확정)
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장재호 변호사 | 로앤강 법률사무소
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