세 줄 요약
1. 대법원은 2026년 9월 3일, 도시 및 주거환경정비법 제97조 제2항에 따라 사업시행자에게 무상양도되는 「국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설」은 행정재산에 한정되고 일반재산은 포함되지 않는다고 판단했습니다.
2. 인천 미추홀구의 주택재개발조합이 국가로부터 15억 1,629만 4,500원에 매수한 공영주차장 부지에 관하여, 1심은 매매계약이 무효라며 전액 반환을 명했고 항소심은 국가의 항소를 기각했으나 대법원이 이를 파기환송했습니다.
3. 갈린 것은 사실인정이 아니라 법률 해석이고, 환송 후 서울고등법원의 결론은 아직 확정되지 않았습니다.
이 글이 답하는 질문
· 정비기반시설 무상양도는 어떤 구조로 이루어집니까
· 무상양도 대상인 땅을 돈 주고 샀다면 그 계약은 어떻게 됩니까
· 이번 사건에서 1심과 항소심은 왜 조합의 손을 들어 주었습니까
· 대법원은 왜 원심과 달리 보았습니까
· 행정재산과 일반재산은 어디에서 갈립니까
· 구청이 대부받아 공영주차장으로 쓰던 국유지는 어느 쪽입니까
· 무상양도를 주장하려면 무엇을 증명해야 합니까
· 매수 전에 어디에 무엇을 물어보아야 합니까
· 국가를 상대로 매수대금을 돌려받는 청구의 시효는 얼마입니까
· 이번 판결로 실무의 어느 순서가 바뀝니까
법령 일람표
| 법령 | 조문 | 문언의 요지 |
| 도시 및 주거환경정비법 | 제97조 제2항 | 시장·군수등 또는 토지주택공사등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 그에게 무상으로 양도된다 |
| 도시 및 주거환경정비법 | 제97조 제3항 제4호 | 그 밖에 「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 공유재산 중 일반인의 교통을 위하여 제공되고 있는 부지 |
| 도시 및 주거환경정비법 | 제2조 제4호 | 정비기반시설이란 도로·상하수도·구거·공원·공용주차장·공동구 등을 말한다 |
| 국유재산법 | 제6조 제2항 제2호 | 공공용재산: 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산 |
| 국유재산법 | 제6조 제3항 | 「일반재산」이란 행정재산 외의 모든 국유재산을 말한다 |
| 국유재산법 | 제27조 제1항 | 행정재산은 원칙적으로 처분하지 못한다 |
| 국유재산법 | 제40조 제1항 | 행정재산의 용도폐지에 관한 규정 |
| 국유재산법 | 제41조 제1항 | 일반재산은 대부 또는 처분할 수 있다 |
| 공유재산 및 물품 관리법 | 제5조 제1항 | 공유재산은 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다 |
| 국가재정법 | 제96조 제2항 | 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다 |
인용 판례 일람표
| 법원 | 사건번호 | 선고일 | 쟁점 | 결론 |
| 대법원 | 2026다202915 | 2026. 9. 3. | 무상양도 대상에 국유 일반재산이 포함되는지 | 포함되지 않는다. 파기환송 |
| 서울고등법원 | 2025나206828 | 2026. 3. 13. | 같은 쟁점(원심) | 포함된다고 보아 항소기각 |
| 서울중앙지방법원 | 2024가합58454 | 2025. 3. 20. | 같은 사건 제1심 | 매매계약 무효, 청구 전부 인용 |
| 대법원 | 2007두6663 | 2007. 7. 12. | 무상양도 조항의 성질 | 강행규정. 같은 용도로 한정할 수 없다 |
| 대법원 | 2007두1699 | 2007. 6. 28. | 용도별 정산과 소유명의자 | 용도별 구분 근거 없고 소유자가 인가청이 아니라도 무방 |
| 대법원 | 2012두19410 | 2015. 10. 29. | 무상양도 대상의 의미와 증명책임 | 인가 전 도시관리계획 결정·설치. 증명책임은 사업시행자 |
| 대법원 | 2015다41671 | 2018. 5. 11. | 강행규정 위반 매매계약 | 무효 |
| 대법원 | 2016다252478 | 2019. 8. 30. | 국토계획법상 무상귀속·양도 | 해당 사업 시행으로 용도폐지되는 경우일 것 |
| 대법원 | 2018다243614 | 2020. 1. 9. | 국토계획법 제65조의 공공시설 | 국유재산법·공유재산법상 공공용재산에 해당 |
| 대법원 | 2023다256539 | 2023. 9. 27. | 귀속 주체와 양도 주체의 동일성 | 동일할 필요 없다 |
| 대법원 | 2012두6612 | 2015. 2. 26. | 용도폐지의 의미 | 행정재산이 성질을 잃어 일반재산이 되는 것 |
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사업시행인가서를 펼치면 인가조건 안에 이런 줄이 하나 들어 있습니다. 「사업구역 내 국·공유재산은 유상으로 매수할 것.」 조합은 그 조건대로 국유지 값을 치르고 소유권이전등기를 마칩니다.
그런데 착공을 준비하다 보면 그 땅이 눈에 걸립니다. 구청이 오랫동안 공영주차장으로 쓰던 자리였고, 조합은 그 자리를 없애는 대신 새 주차장과 도로와 공원을 만들어 구청에 넘기게 되어 있습니다.
인천 미추홀구의 한 주택재개발조합이 그 생각으로 대한민국을 상대로 소송을 냈습니다. 1심과 항소심에서 15억 원을 돌려받는 것으로 이겼는데, 2026년 9월 대법원에서 뒤집혔습니다.
정비기반시설 무상양도는 조합이 새로 만든 시설값만큼 옛 시설을 받는 제도입니다
정비사업을 하면 조합은 도로와 공원과 주차장을 새로 만들어 국가나 지방자치단체에 공짜로 넘깁니다. 그 대신 사업으로 쓸모가 없어지는 국공유 시설을 새로 만든 시설의 설치비용 범위에서 공짜로 받습니다(도시 및 주거환경정비법 제97조 제2항).
한쪽만 있으면 조합이 재산상 손실을 그대로 떠안게 되므로 두 흐름은 한 벌로 묶여 있습니다. 실제 사건에서 조합이 새로 만들기로 한 정비기반시설의 설치비용은 446억 원이었고, 용도가 폐지되는 도로 11,107제곱미터 가운데 10,965제곱미터를 무상으로 받는 것으로 관리처분계획에 정해져 있었습니다.
조합 임원이시라면 관리처분계획인가서에 붙은 무상귀속·무상양도 조서와 신설 설치비용을 나란히 놓고 대조해 두시면 좋습니다.
무상양도 대상인데도 돈을 내고 샀다면 그 매매계약은 무효입니다
도시 및 주거환경정비법 제97조 제2항은 당사자가 달리 정할 수 있는 조항이 아니라 강행규정입니다. 대법원 2007두6663 판결이 이 조항을 새로 설치될 정비기반시설의 설치비용 범위에서 용도폐지될 정비기반시설의 무상양도를 강제하는 강행규정으로 보았습니다.
강행규정을 어기고 국가나 지방자치단체와 맺은 매매계약은 효력이 없다는 것이 대법원의 확립된 판단입니다. 계약이 무효이면 조합이 낸 돈은 법률상 원인 없이 국가에 들어간 것이 되므로, 조합은 그 돈을 그냥 돌려 달라고 청구할 수 있습니다.
시행자이시라면 무상양도 대상 여부를 매매계약을 맺기 전 협의 단계에서 먼저 정리해 두시는 편이 안전합니다.
인천 미추홀구 재개발조합은 국유지 값 15억 1,629만 원을 돌려 달라고 소송했습니다
조합은 2008년 9월 설립인가를 받고 2010년 1월 사업시행인가를 받았습니다. 인가조건에 국공유재산을 유상으로 매수하라는 내용이 붙어 있었고, 조합은 2020년 4월 대한민국으로부터 사업구역 안 국유지를 합계 48억 1,710만 원에 매수했습니다.
그중 문제가 된 땅은 주차장 1,213제곱미터이고 매매대금은 15억 1,629만 4,500원이었습니다. 감정평가법인 두 곳의 평가액을 평균한 값입니다.
조합은 2023년 11월 한국자산관리공사에 환급을 요청했다가 거절된 뒤 소송을 냈습니다.
조합원이시라면 조합이 낸 국공유지 매수대금이 총사업비 어디에 잡혀 있는지 예산서에서 확인해 보시기 바랍니다.
1심은 2001년 도시계획시설 결정이 있었다는 이유로 조합의 청구를 전부 받아들였습니다
서울중앙지방법원 2024가합58454 판결은 미추홀구청장이 2001년 2월 관보에 도시계획시설(도로·주차장) 결정을 고시했고 그 조서의 주차장 항목에 이 땅의 지번이 적혀 있다는 점을 인정했습니다. 지목도 2003년 4월 「전」에서 「주차장」으로 바뀌었습니다.
1심이 따진 것은 세 가지입니다. 사업시행인가 전에 도시관리계획으로 결정되어 설치되었는지, 사업 때문에 용도가 폐지되었는지, 새로 만든 시설의 설치비용 범위 안인지입니다.
세 가지가 모두 충족된다고 보아 15억 원 전액과 소장 부본 송달 다음 날부터 연 12퍼센트의 지연손해금을 인용했습니다.
조합 임원이시라면 무상양도를 주장하실 때 이 세 가지를 각각 증명할 자료부터 갖추어 두시면 됩니다.
항소심은 행정재산이 아니어도 무상양도 대상이 된다고 보아 항소를 기각했습니다
국가는 항소심에 와서 새로운 주장을 꺼냈습니다. 그 땅은 행정재산이 아니라 일반재산이므로 무상양도 대상이 아니라는 것입니다.
서울고등법원 2025나206828 판결은 국가가 그 땅을 직접 공공용으로 쓰거나 쓰기로 결정한 것은 아니어서 행정재산이 아닌 것으로 보이기는 한다고 인정했습니다. 그러면서도 행정재산이 아니어도 무상양도 대상이 된다고 판단했습니다.
근거는 넷입니다. 법 문언이 행정재산일 것을 요건으로 삼지 않는다는 점, 공유 일반재산을 대상에 넣은 조항이 있다는 점, 공공성과 손실보전의 필요에 차이가 없다는 점, 국가가 주차장 용도를 특정해 대부했다는 점입니다.
국가·지방자치단체 쪽이시라면 재산의 성격에 관한 주장은 1심 변론종결 전에 제출해 두시는 편이 안전합니다.
대법원은 왜 원심과 달리 보았습니까
대법원 2026. 9. 3. 선고 2026다202915 판결이 갈라 놓은 것은 사실이 아니라 법률 해석입니다. 그 땅이 국유 일반재산이라는 점, 구청이 대부받아 공영주차장으로 썼다는 점, 2001년 도시계획시설 결정이 있었다는 점은 원심과 대법원이 똑같이 인정했습니다.
갈린 것은 하나입니다. 도시 및 주거환경정비법 제97조 제2항이 말하는 「국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설」에 일반재산이 들어가는가입니다.
원심은 들어간다고 보았고 대법원은 들어가지 않는다고 보았습니다. 법리를 새로 세운 것이므로 이 판단은 다른 사건에도 그대로 미칩니다.
조합 임원이시라면 이번 판결이 사실을 달리 본 것이 아니라 법리를 새로 세운 것이라는 점을 유념해 두셔야 합니다.
대법원이 세운 기준은 행정재산이냐 일반재산이냐입니다
대법원은 무상양도 대상인 「국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설」을 국가나 그 지방자치단체가 직접 공공용으로 쓰거나 쓰기로 결정한 재산, 곧 행정재산으로 한정했습니다. 국유재산법 제6조 제2항이 정한 공공용재산이 그것입니다.
무상양도 조항이 말하는 「용도폐지」도 행정재산이 그 성질을 잃어 일반재산이 되는 것을 뜻한다고 보았습니다. 처음부터 일반재산이었다면 용도폐지될 것 자체가 없다는 논리입니다.
시행자이시라면 무상양도를 검토하실 때 그 땅이 행정재산인지부터 확인하시는 순서로 바꾸셔야 합니다.
대법원이 든 이유는 일반재산은 사서 가질 수 있다는 것입니다
대법원은 사업시행자가 일반재산은 매수하거나 수용하는 방식으로 돈을 주고 취득할 수 있다는 점을 들었습니다. 국유재산법 제41조 제1항이 일반재산의 대부와 처분을 허용하고 있기 때문입니다.
행정재산은 원칙적으로 처분하지 못하므로 무상양도 말고는 사업시행자가 가져올 길이 없습니다. 일반재산까지 무상으로 사업시행자에게 이전되어야 할 이유를 찾아보기 어렵다는 문장이 판결문에 들어 있습니다.
조합원이시라면 사업비에서 국공유지 매수대금이 빠질 것으로 잡혀 있었다면 그 부분을 다시 계산해 보셔야 합니다.
원심이 근거로 든 도로 조항도 대법원은 받아들이지 않았습니다
도시 및 주거환경정비법 제97조 제3항 제4호는 공유재산 중 일반인의 교통에 제공되고 있는 부지를 무상양도 대상 도로에 넣고 있습니다. 원심은 일반재산도 무상양도 대상이 되는 근거로 그 조항을 들었습니다.
대법원은 그 조항이 있다고 하여 달리 볼 수 없다고 못박았습니다. 사실상 도로로 쓰이는 부지에 관한 특칙을 일반재산 전체로 넓혀 읽을 수는 없다는 취지입니다.
정비업체 담당자이시라면 사실상 도로 부지와 그 밖의 국공유지를 목록에서 나누어 관리하시면 됩니다.
환송 후 서울고등법원의 결론은 아직 확정되지 아니하였습니다
대법원 2026다202915 판결은 원심판결을 깨고 사건을 서울고등법원으로 돌려보냈습니다. 파기환송은 결론을 확정하는 것이 아니라 다시 심리하라는 것입니다.
환송 후 심급의 사건번호와 결과는 2026년 9월 10일 현재 공개된 자료로 확인되지 않습니다. 대법원은 일반재산이 특별한 사정이 없는 한 무상양도 대상이 아니라고 하였으므로, 그 특별한 사정이 인정되지 않는 한 청구가 받아들여지기 어려운 구조입니다.
시행자이시라면 같은 쟁점으로 진행 중인 사건이 있다면 주장 구성을 지금 다시 보셔야 합니다.
행정재산과 일반재산은 등기부가 아니라 재산관리대장에서 갈립니다
등기사항증명서에는 소유자가 대한민국이라고만 적히고 행정재산인지 일반재산인지는 나오지 않습니다. 갈림을 확인하는 자리는 재산관리청이 보관하는 재산실태조사서입니다.
실제 사건에서도 문제된 국유지의 매매를 담당한 곳은 위탁관리기관인 한국자산관리공사 인천지역본부였고, 그 기관이 보관한 재산실태조사서에 이용현황이 공영주차장으로 적혀 있었습니다.
매수 협의를 하시는 상대가 어디인지, 그 기관이 재산을 어떻게 구분해 두었는지부터 확인하시면 됩니다.
구청 재산관리 담당자이시라면 조합의 조회에 회신하실 때 재산 구분을 명시해 주시는 편이 뒤탈이 적습니다.
구청이 대부받아 공영주차장으로 써 온 국유지는 여전히 국가의 일반재산입니다
실제 사건의 땅은 국가 소유였고, 미추홀구가 국가로부터 주차장 용도로 대부받아 공영주차장으로 운영하면서 이용요금을 받았습니다. 급지를 4급지에서 3급지로 올려 요금을 인상한 사실도 인정되었습니다.
겉으로 보면 완전한 공공시설입니다. 그런데도 소유자인 국가가 직접 공공용으로 쓰기로 결정한 것이 아니었기 때문에 행정재산이 되지 못했습니다.
대부계약은 재산의 성격을 바꾸지 않습니다. 빌려주는 쪽이 국가이고 빌려 쓰는 쪽이 지방자치단체라도 마찬가지입니다.
조합원이시라면 구역 안 국공유지 목록을 볼 때 사용 현황이 아니라 소유자와 재산 구분을 기준으로 보셔야 합니다.
같은 주차장이라도 인접 필지는 무상양도되고 이 필지는 되지 않았습니다
실제 사건에서 조합은 문제된 땅과 붙어 있는 238제곱미터 땅을 무상으로 양도받았습니다. 두 필지는 하나의 공영주차장으로 함께 쓰이던 자리입니다.
1심은 같은 주차장인데 다르게 취급할 합리적인 이유를 찾을 수 없다고 보았습니다. 대법원의 기준에 따르면 필지마다 소유자와 재산 구분을 따로 보아야 합니다.
붙어 있는 땅이라도 소유 주체와 재산 성격이 다르면 결론이 갈릴 수 있습니다. 필지 하나하나를 따로 보셔야 하는 이유가 여기에 있습니다.
소송을 준비하시는 조합이시라면 필지별로 소유자와 재산 구분을 표로 만들어 두시면 주장 정리가 빨라집니다.
무상양도를 주장하려면 사업시행인가 전 도시관리계획 결정과 설치를 조합이 증명해야 합니다
대법원 2012두19410 판결은 무상양도되는 정비기반시설을 사업시행인가 전에 이미 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국공유 기반시설로 보았습니다. 현황이 사실상 공중에 제공되고 있다는 사정만으로는 부족하다고 판단했습니다.
증명책임도 사업시행자에게 있다고 정리했습니다. 조합이 자료를 내지 못하면 무상양도 대상이 아닌 것으로 처리됩니다.
정비업체 담당자이시라면 고시 관보와 지형도면, 도시계획시설 결정조서를 사업 초기에 확보해 두시면 좋습니다.
무상양도 대상인지는 매수 전에 재산관리청에 서면으로 확인해 두셔야 합니다
확인 경로는 두 갈래입니다. 국유지는 조달청과 한국자산관리공사에, 공유지는 해당 지방자치단체 재산관리부서에 무상귀속·무상양도 협의를 요청하는 공문을 보냅니다.
실제 사건에서도 조달청이 2017년 3월에는 무상귀속 대상이라고 통지했다가 같은 해 9월 대상이 아니라고 입장을 바꾼 사실이 있습니다. 그런데 바꾼 이유가 회신에 적혀 있지 않았고, 국가도 보존기간이 지나 이유를 확인하지 못했다고 밝혔습니다.
회신은 날짜와 문서번호까지 남겨 두셔야 뒤에 다툴 수 있습니다.
국가·지방자치단체 쪽이시라면 입장을 바꾸실 때에는 그 이유를 회신에 적어 두시는 편이 분쟁을 줄입니다.
국가를 상대로 매수대금을 돌려 달라는 청구는 5년 안에 하셔야 합니다
국가에 대한 금전 지급 청구권은 5년 동안 행사하지 아니하면 소멸합니다(국가재정법 제96조 제2항). 민법의 10년이 아니라는 점을 놓치시면 안 됩니다. 지방자치단체를 상대로 하는 경우에는 기간이 달라질 수 있으므로 따로 확인하셔야 합니다.
실제 사건에서 조합은 2020년 4월에 대금을 냈고 2024년에 소송을 냈습니다. 대금을 낸 때부터 5년 안에 소를 제기하십시오.
소송을 준비하시는 조합이시라면 조합 해산과 청산 일정 전에 이 쟁점을 매듭지으십시오.
오늘 확인해 두실 서류는 넷입니다
첫째, 사업시행인가서의 인가조건 가운데 국공유재산 처리에 관한 항목입니다. 둘째, 관리처분계획인가서에 붙은 무상귀속·무상양도 조서입니다.
셋째, 구역 안 국공유지 필지별 등기사항증명서와 토지대장입니다. 넷째, 재산관리청이 보낸 무상귀속 협의 회신 공문입니다.
이 넷을 한 묶음으로 만들어 두시면 무상양도 다툼의 출발점이 정리됩니다.
구청 재산관리 담당자이시라면 협의 회신에 재산 구분과 관리 주체를 함께 적어 주시면 조합의 재문의가 줄어듭니다.
이번 판결로 정비사업 실무에서 바뀌는 것은 검토의 순서입니다
예전에는 그 땅이 도시계획시설로 결정되어 실제로 공공에 제공되고 있었는지를 먼저 보았습니다. 지금은 그 땅이 행정재산인지 일반재산인지를 먼저 보고, 행정재산인 경우에 한하여 나머지 요건으로 넘어가게 되었습니다.
국공유지 매수대금을 사업비에서 빼 두었던 조합이라면 그 전제가 흔들립니다. 반대로 국가와 지방자치단체 쪽에서는 대부해 주던 일반재산을 무상으로 넘길 이유가 없어졌습니다.
정비업체 담당자이시라면 진행 중인 구역의 국공유지 목록을 재산 구분 기준으로 다시 정리해 두시기 바랍니다.
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장재호 변호사 | 로앤강 법률사무소
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