세 줄 요약
사적으로 지정된 유적의 바깥 경계에서 500미터 안쪽은 역사문화환경 보존지역입니다. 그 안에서 비닐하우스를 올리거나 땅을 고르는 일은 국가유산청장의 허가를 받아야 하는 행위가 될 수 있습니다.
허가 없이 시설을 올리면 국가유산청장이나 지방자치단체의 장이 원상회복을 명할 수 있습니다. 따르지 않으면 행정대집행으로 철거한 뒤 그 비용을 걷어 갑니다.
다툴 지점은 넷입니다. 처분 사유가 특정되었는지, 사전통지와 의견제출 기회를 주었는지, 신뢰보호를 주장할 수 있는지, 그리고 전부 철거가 지나친 것은 아닌지입니다.
이 글이 답하는 질문
1. 역사문화환경 보존지역은 어디까지인가요
2. 등기부만 보고 사면 왜 위험한가요
3. 비닐하우스도 허가를 받아야 하나요
4. 허가는 시청에서 내주나요, 국가유산청에서 내주나요
5. 건축신고가 수리되면 허가를 받은 건가요
6. 허용기준 안에 들어가면 그대로 지을 수 있나요
7. 원상회복 명령은 무엇을 근거로 나오나요
8. 명령을 따르지 않으면 어떻게 되나요
9. 공무원이 괜찮다고 했는데, 그 말을 믿은 것은 보호받지 못하나요
10. 오랫동안 아무 말이 없었으면 그것만으로 다툴 수 있나요
11. 전부 철거하라는 것이 지나치다고 다툴 수 있나요
12. 법원은 무엇을 저울에 올리나요
13. 일부만 걷어내면 되는데도 전부 철거하라고 할 수 있나요
14. 사전통지와 의견 낼 기회를 못 받았다면 어떻게 되나요
15. 절차를 빠뜨린 처분은 무효인가요, 취소 대상인가요
16. 불복 기한은 며칠인가요
17. 명령의 효력을 멈추려면 어떻게 하나요
18. 보존지역 지정 자체를 풀어 달라고 할 수 있나요
19. 형사처벌도 따로 받나요
20. 지금 확인할 서류는 무엇인가요
21. 다음 한 걸음은 무엇인가요
법령 일람표
기준 법령은 「문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률」(약칭 문화유산법, 시행 2026. 6. 24., 법률 제21335호)입니다.
| 법령·조문 | 문언의 요지 |
| 문화유산법 제13조 제1항·제3항 | 시·도지사는 지정문화유산의 역사문화환경 보호를 위하여 국가유산청장과 협의하여 조례로 역사문화환경 보존지역을 정한다. 그 범위는 외곽경계로부터 500미터 안으로 하되, 500미터 밖의 건설공사가 문화유산에 영향을 미칠 것이 확실하면 500미터를 초과하여 정할 수 있다 |
| 문화유산법 제35조 제1항 제2호 | 국가지정문화유산의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 자는 국가유산청장의 허가를 받아야 한다 |
| 문화유산법 제36조 제1항 | 허가는 문화유산의 보존과 관리에 영향을 미치지 아니할 것(제1호), 문화유산의 역사문화환경을 훼손하지 아니할 것(제2호), 기본계획과 시행계획에 들어맞을 것(제3호)의 기준에 맞는 경우에만 한다 |
| 문화유산법 제42조 제1항 제4호 | 국가유산청장이나 지방자치단체의 장은 제35조 제1항 각 호에 따른 허가를 받지 아니하고 국가지정문화유산의 현상을 변경하거나 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위 등을 한 자에 대하여 행위의 중지 또는 원상회복 조치를 명할 수 있다 |
| 문화유산법 제42조 제3항 | 제1항 제4호에 따른 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하는 경우 행정대집행법에서 정하는 바에 따라 대집행하고, 그 비용을 명령 위반자로부터 징수할 수 있다 |
| 문화유산법 제27조 제3항 | 국가유산청장은 보호물 또는 보호구역을 지정하거나 조정한 때에는 그 후 매 10년이 되는 날 이전에 해당 문화유산의 보존가치, 지정이 재산권 행사에 미치는 영향, 주변 환경을 고려하여 그 적정성을 검토하여야 한다 |
| 행정절차법 제21조 제1항·제4항 | 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 처분의 제목, 원인이 되는 사실과 내용 및 법적 근거, 의견제출의 뜻과 기한 등을 미리 통지하여야 한다. 긴급한 필요가 있는 경우 등에는 통지하지 아니할 수 있다 |
| 행정절차법 제22조 제3항 | 청문이나 공청회를 거치지 아니하는 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다 |
| 행정소송법 제20조 | 취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하고, 처분등이 있은 날부터 1년을 경과하면 제기하지 못한다. 행정심판을 거친 경우에는 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다 |
| 행정소송법 제23조 제2항 | 처분등의 집행으로 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에는 법원은 집행정지를 결정할 수 있다 |
인용 판례 일람표
| 법원·사건번호 | 선고일 | 쟁점 | 결론 |
| 제주지방법원 2022구합303 | 2023. 10. 17. | 사적 역사문화환경 보존지역 제2구역에서 허가 없이 형질변경과 근린생활시설 신축을 한 자에 대한 원상회복 명령의 적법 여부 | 원고 청구 기각. 광주고등법원 제주부 2023누1653으로 항소기각 확정 |
| 대법원 2012두20953 | 2013. 2. 14. | 역사문화환경 보존지역 안의 철탑 교체에 대한 현상변경 불허가 처분의 재량권 일탈·남용 | 비교형량을 그르친 원심을 파기환송 |
| 서울행정법원 2011구합33686 | 2012. 4. 19. | 현상변경 허용기준의 법적 성격과 불허가 처분의 위법 여부 | 처분 취소(위 대법원 판결의 제1심) |
| 청주지방법원 2020구합5466 | 2020. 12. 10. | 기준면적을 넘긴 농막에 대하여 분리 철거 가능성을 살피지 아니하고 전부 철거를 명한 처분 | 처분 취소 |
| 수원지방법원 2015구합1442 | 2015. 11. 24. | 도지정문화재 주변 제1구역에서의 식재 목적 현상변경 불허가 처분 | 청구 기각 |
| 대법원 2003두8821 | 2004. 4. 27. | 문화재보호구역 안 토지 소유자의 지정해제 신청권과 거부행위의 처분성 | 신청권 인정, 파기환송 |
| 대법원 2017두66602 | 2020. 7. 23. | 사전통지와 의견청취를 생략한 조치명령의 위법성과 무효 여부 | 절차 위반은 인정하되 무효는 아니라고 보아 상고기각 |
| 대법원 96누18380 | 1997. 9. 12. | 신뢰보호 원칙의 적용 요건과 공적 견해표명의 판단 방법 | 파기환송 |
| 대법원 2005두11463 | 2008. 5. 15. | 장기간 방치 후의 처분이 신뢰보호 원칙에 반하는지 | 반하지 아니한다고 보아 상고기각 |
| 대법원 2023두62465 | 2024. 7. 11. | 개발제한구역 안 조명탑에 대한 원상복구 시정명령과 비례의 원칙 | 비례원칙 판단을 그르친 원심을 파기환송 |
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한경면 고산리에서 밭을 하나 샀습니다. 등기부에는 아무 표시가 없고 지목은 전입니다. 봄에 비닐하우스를 올리고 묘목을 심었습니다.
공사하는 동안 찾아온 공무원은 없었습니다. 면사무소에 서류를 냈을 때에도 따로 들은 말이 없었습니다.
가을에 공문 한 장이 옵니다. 원상회복 명령입니다. 기한 안에 걷어내지 않으면 행정대집행을 하겠다고 적혀 있습니다.
제주 고산리 유적은 1998년 12월 23일 사적으로 지정된 신석기 유적입니다. 지정 면적은 98,465제곱미터이고, 소재지는 제주시 한경면 고산리 3628번지입니다.
보존지역은 유적 경계에서 500미터 안쪽이 원칙입니다
사적처럼 지정된 문화유산의 둘레에는 역사문화환경 보존지역이 따로 있습니다. 유적 자체가 아니라 그 주변까지 함께 보호하려고 정해 둔 구역입니다. 범위는 유적의 바깥 경계에서 500미터 안쪽이 원칙이고, 시·도지사가 국가유산청장과 협의해서 조례로 정합니다(문화유산법 제13조).
제주 고산리 유적은 지정 면적이 98,465제곱미터입니다. 경계에서 500미터라는 띠를 두르면 고산리 일대 농지 상당수가 그 안에 들어옵니다.
> 땅을 가지고 계신 분이시라면 내 지번이 몇 구역인지부터 확인해 보시면 좋습니다. 제1구역인지 제2구역인지에 따라 할 수 있는 일이 크게 달라집니다.
등기부에는 보존지역인지가 적히지 않습니다
등기부등본에는 소유권과 담보만 적힙니다. 문화유산 보존지역인지, 몇 구역인지는 등기부에 나오지 않습니다.
경매로 받은 땅은 위험이 더 큽니다. 낙찰을 받고 나서야 이 땅에서는 비닐하우스 한 동도 마음대로 올리지 못한다는 사실을 알게 되는 일이 있습니다.
> 땅을 사시려는 분이시라면 계약 전에 토지이음의 토지이용계획확인서와 국가유산포털의 보존지역 도면을 함께 보시면 좋습니다. 두 가지를 같이 보셔야 구역까지 확인됩니다.
비닐하우스도 구조와 규모에 따라 허가 대상이 됩니다
역사문화환경 보존지역에서 지정문화유산의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위를 하려면 국가유산청장의 허가를 받아야 합니다(문화유산법 제35조 제1항 제2호).
허가가 필요한지는 시설의 이름이 아니라 구조와 규모, 그 구역의 허용기준으로 정해집니다. 비닐하우스라는 이유만으로 허가가 필요 없다고 볼 수는 없습니다. 특히 땅을 평탄하게 고르는 형질변경이 함께 이루어지면 그 자체가 허가 대상이 됩니다.
> 시설을 올리기 전이시라면 구조와 면적, 터파기 깊이를 적어 관할 시·군·구에 서면으로 물어보시는 것이 좋습니다.
> 이미 올리신 분이시라면 사후에라도 현상변경 허가를 신청할 수 있는지 확인해 보시기 바랍니다.
현상변경 허가의 권한은 국가유산청장에게 있습니다
사적의 역사문화환경 보존지역에서 이루어지는 현상변경 허가의 권한은 국가유산청장에게 있습니다(문화유산법 제35조 제1항 제2호). 신청 서류는 관할 시·군·구를 거쳐 올라갑니다.
여기서 오해가 자주 생깁니다. 지방자치단체의 담당 부서가 회신을 보내왔다고 해서 그것이 허가는 아닙니다. 제주지방법원 2022구합303 판결은 제주특별자치도 산하 세계유산본부가 허가 권한을 가진 기관이 아니라고 보았습니다.
> 회신을 받아 두신 분이시라면 그 회신을 보낸 기관이 허가권자인지부터 확인해 보시면 좋습니다.
건축신고가 수리되어도 현상변경 허가를 받은 것이 아닙니다
아닙니다. 건축신고나 건축허가가 수리되어도 현상변경 허가를 받은 것이 되지 않습니다. 문화유산 관련 허가는 건축법이 정한 일괄 의제 대상에 들어 있지 않기 때문입니다.
제주지방법원 2022구합303 판결의 원고는 건축신고필증을 받고, 착공신고 수리 거부까지 소송으로 취소시킨 뒤 건물을 지었습니다. 그런데도 원상회복 명령을 취소해 달라는 청구는 받아들여지지 않았습니다.
> 신고필증을 받으신 분이시라면 교부서 말미의 조건사항을 다시 읽어 보시면 좋습니다. 두 절차가 모두 끝났는지는 따로 확인하셔야 합니다.
허용기준 안에 들어가도 허가가 당연히 나오지는 않습니다
구역별 현상변경 허용기준은 고시로 정해집니다. 허용기준을 넘으면 허가가 나오지 않습니다. 다만 그 반대는 성립하지 않습니다. 허용기준 안에 들어간다고 해서 허가가 당연히 나오는 것은 아닙니다.
허가기준은 문화유산의 보존과 관리에 영향을 미치지 않을 것, 역사문화환경을 훼손하지 않을 것 등입니다(문화유산법 제36조 제1항 제2호). 그 판단에는 국가유산청장의 재량이 있습니다.
> 허가를 신청하시려는 분이시라면 경관에 미치는 영향과 오수 처리에 관한 자료를 함께 내시는 것이 좋습니다. 기준을 통과한 것과 허가가 나는 것은 다른 단계입니다.
원상회복 명령은 「명할 수 있다」로 되어 있어 재량이 있습니다
허가를 받지 않고 현상변경 행위를 한 사람에게 국가유산청장이나 지방자치단체의 장은 행위의 중지 또는 원상회복을 명할 수 있습니다(문화유산법 제42조 제1항 제4호).
눈여겨볼 문언은 「명할 수 있다」입니다. 반드시 명해야 하는 것이 아닙니다. 명령을 할지, 어느 범위로 할지는 재량의 문제이고, 그 재량을 그르치면 위법이 됩니다. 다투는 길이 여기서 열립니다.
> 명령을 받으신 분이시라면 처분서에 적힌 근거 조문과 처분 사유를 그대로 옮겨 적어 두시면 좋습니다.
> 아직 받지 않으신 분이시라면 자진 시정으로 명령 자체를 피할 수 있는지 먼저 상의해 보시기 바랍니다.
명령을 따르지 않으면 행정대집행으로 이어집니다
명령을 이행하지 않으면 행정대집행법에 따라 행정청이 직접 철거하고 그 비용을 명령 위반자에게서 걷을 수 있습니다(문화유산법 제42조 제3항).
절차는 계고서, 대집행영장, 실행, 비용 납부 명령의 순서로 갑니다. 계고서를 받은 시점이 다투기 시작할 마지막 시기입니다.
> 계고서를 받으신 분이시라면 이행기한과 대집행 예정일을 달력에 적어 두십시오.
구두 안내와 내부 회신은 신뢰보호를 받기 어렵습니다
신뢰보호 원칙은 세 가지가 갖추어졌을 때 적용됩니다. 행정청이 공적인 견해를 표명했을 것, 그것을 믿은 데에 국민의 잘못이 없을 것, 그 믿음 위에서 행동해 손해를 입었을 것입니다.
문제는 첫째 요건입니다. 구두 안내나 내부 협의 회신은 공적 견해표명으로 인정받기 어렵습니다. 제주지방법원 2022구합303 판결은 「허가가능」이라고 적힌 내부 회신과 건축신고필증 교부를 두고도 신뢰를 제공한 것으로 볼 수 없다고 보았습니다.
> 안내를 받으시는 분이시라면 구두로 끝내지 마시고 서면 회신을 받아 두시면 좋습니다.
> 이미 시설을 올리신 분이시라면 그 회신을 보낸 기관에 허가 권한이 있었는지부터 보셔야 합니다.
오래 방치되었다는 사정만으로는 처분이 위법해지지 않습니다
행정청이 오래 방치했다는 사정만으로 처분이 위법해지지는 않습니다. 법원은 침묵을 공적 견해표명으로 보는 데 인색합니다.
다만 그 기간이 아무 쓸모가 없는 것은 아닙니다. 오랫동안 문제 삼지 않은 경위는 비례의 원칙을 따질 때 저울에 올라갑니다. 신뢰보호가 아니라 재량권 남용 쪽으로 옮겨 주장하는 편이 낫습니다.
> 오래된 시설을 가지고 계신 분이시라면 설치 시점과 그동안의 행정 접촉 기록을 모아 두시기 바랍니다.
전부 철거하라는 명령은 비례의 원칙으로 다툽니다
문화유산 주변의 행위를 제한할 때 행정청은 두 가지를 견주어야 합니다. 훼손 가능성과 보존에 미치는 영향이라는 공익, 그리고 재산권이 얼마나 침해되는가라는 사익입니다. 그 견줌은 비례의 원칙에 맞아야 합니다.
대법원 2013. 2. 14. 선고 2012두20953 판결은 이 비교형량을 하지 않은 원심을 파기했습니다. 유적에서 보이지 않는다는 점, 주변에 비슷한 시설이 이미 여럿 있다는 점이 판단에 쓰였습니다.
> 명령을 받으신 분이시라면 유적에서 시설이 보이는지 사진으로 남겨 두시면 좋습니다.
> 주변 농가와 함께 다투실 분이시라면 인근의 유사 시설 현황도 정리해 두시기 바랍니다.
법원이 저울에 올리는 것은 조망과 유사 시설과 구역입니다
공익 쪽에는 유적의 훼손 가능성, 오수 유입과 지반에 미치는 영향, 뒤따라 일어날 난개발의 우려가 올라갑니다. 사익 쪽에는 투자한 비용, 영농의 필요성, 철거로 잃는 수확이 올라갑니다.
갈림길은 대개 셋입니다. 시설이 유적에서 조망되는지, 이미 주변에 비슷한 시설이 있는지, 구역이 제1구역인지 제2구역인지입니다.
> 소명 자료를 준비하시는 분이시라면 들인 금액을 세금계산서와 대출 서류로 증명하셔야 합니다. 말로만 얼마를 들였다고 하시면 저울에 잘 올라가지 않습니다.
일부만 걷어내면 되는데 전부 철거를 명하면 재량을 그르친 것입니다
일부만 떼어내면 위법 상태가 사라지는데도 전체를 철거하라고 명하면 재량을 그르친 것이 될 수 있습니다.
청주지방법원 2020구합5466 판결이 그런 사안입니다. 20제곱미터 농막에 8제곱미터 선반이 덧붙어 기준을 넘었는데, 법원은 선반만 떼어낼 수 있는지를 살피지 않고 전부 철거를 명한 처분을 취소했습니다.
> 여러 동을 올리신 분이시라면 동별로 위반 여부와 분리 가능성을 나누어 정리해 두시면 좋습니다.
> 증축한 부분만 문제인 분이시라면 그 부분의 자진 철거를 먼저 제안하시는 것도 방법입니다.
사전통지와 의견 제출 기회를 빠뜨린 처분은 취소를 면하지 못합니다
의무를 지우거나 권익을 제한하는 처분을 하기 전에 행정청은 처분의 내용과 근거를 미리 알리고 의견을 낼 기회를 주어야 합니다(행정절차법 제21조 제1항).
예외에 해당하지 않는데도 이 절차를 빠뜨렸다면 그 처분은 위법해서 취소를 면하지 못합니다. 원상회복 명령은 권익을 제한하는 처분이므로 이 절차가 필요합니다.
> 명령을 받으신 분이시라면 사전통지서를 실제로 받으셨는지 우편 기록으로 확인해 보시면 좋습니다.
> 의견서를 내신 분이시라면 처분서에 그 의견이 어떻게 반영되었는지도 보셔야 합니다.
절차를 빠뜨린 처분은 무효가 아니라 취소 대상입니다
절차를 빠뜨린 처분은 원칙적으로 취소 대상이고, 그것만으로 곧바로 무효가 되지는 않습니다. 대법원은 사전통지를 거치지 않은 조치명령 사건에서 절차 위반은 인정하면서도 무효 주장은 받아들이지 않았습니다.
이 구별이 중요한 이유는 다투는 방법과 기한이 다르기 때문입니다. 취소를 구하려면 제소기간 안에 소를 내야 합니다. 절차 하자만 가지고는 기간이 지난 뒤에 다투기 어렵습니다.
> 이미 기간이 지난 분이시라면 절차 하자와 별개로 무효 사유에 해당하는 사정이 있는지 따로 검토해 보셔야 합니다.
불복 기한은 안 날부터 90일, 있은 날부터 1년입니다
취소소송은 처분이 있음을 안 날부터 90일 안에, 처분이 있은 날부터 1년 안에 내야 합니다(행정소송법 제20조). 행정심판을 거치셨다면 재결서 정본을 받은 날부터 90일입니다.
행정심판은 처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있은 날부터 180일입니다. 두 기한 중 먼저 오는 날이 마감입니다.
> 명령을 받으신 분이시라면 명령서를 받은 날짜에 동그라미를 치고 90일 뒤를 적어 두십시오. 그 한 줄이 나중에 가장 중요해집니다.
명령의 효력은 집행정지를 따로 내야 멈춥니다
소를 냈다고 해서 명령의 효력이 멈추지는 않습니다. 회복하기 어려운 손해를 막을 긴급한 필요가 있어야 법원이 집행정지를 결정합니다(행정소송법 제23조 제2항).
비닐하우스 철거는 돈으로 메울 수 있다고 보기 쉬운 만큼, 영농 시기와 맞물려 수확을 잃는다는 점을 구체적으로 소명하셔야 합니다.
> 대집행이 임박한 분이시라면 본안 소장과 집행정지 신청을 함께 내십시오. 신청서에는 효력 정지와 대집행 속행 정지를 함께 구하셔야 합니다.
보존지역 지정을 풀어 달라고 신청할 권리가 있습니다
있습니다. 보호구역 안의 토지 소유자에게는 지정을 풀거나 범위를 조정해 달라고 신청할 권리가 있고, 그 신청을 거부하면 행정소송으로 다툴 수 있습니다.
국가유산청장은 보호물이나 보호구역을 지정하거나 조정한 뒤 10년마다 그 적정성을 검토해야 합니다. 검토 항목에는 문화유산의 보존가치뿐 아니라 지정이 재산권 행사에 미치는 영향도 들어 있습니다.
> 규제가 과하다고 보시는 분이시라면 원상회복 명령을 다투는 것과 별개의 절차로 준비하셔야 합니다. 여러 필지가 묶여 있으면 마을 단위로 함께 신청하는 방안도 있습니다.
원상회복 명령과 별개로 형사처벌을 받을 수 있습니다
허가 없이 현상변경 행위를 하면 행정상의 원상회복 명령과 별개로 형사처벌을 받을 수 있습니다. 실제로 유적 보존지역에서 무허가 형질변경을 한 사람이 벌금형을 선고받은 사례가 있습니다.
행정소송에서 다투는 것과 형사재판에서 다투는 것은 쟁점이 다릅니다. 두 절차를 함께 놓고 방향을 정하셔야 합니다.
> 자진 철거를 고민하고 계신 분이시라면 그것이 양형에 미치는 영향도 함께 따져 보시기 바랍니다.
지금 모으실 서류는 다섯 가지입니다
먼저 이 다섯 가지를 모으세요. 토지이용계획확인서, 국가유산 현상변경 허용기준 고시문, 건축신고필증 교부서의 조건사항, 행정청과 주고받은 공문, 사전통지서와 처분서입니다.
여기에 투자한 금액을 증명하는 계약서와 세금계산서, 대출 서류, 공사 과정 사진도 함께 모으세요. 비례의 원칙을 다툴 때 이 자료들이 근거가 됩니다.
> 명령을 받으신 분이시라면 정보공개청구로 내부 결재 문서와 심의 결과를 받아 보시는 것도 도움이 됩니다.
첫 걸음은 명령서를 받은 날부터 기한을 세는 것입니다
명령서를 받은 날부터 기한을 세는 것이 첫 걸음입니다. 그다음은 세 가지를 순서대로 점검하는 것입니다. 처분 사유가 특정되었는지, 사전통지를 거쳤는지, 분리 철거가 가능한지입니다.
행정심판과 취소소송 중 어느 쪽으로 갈지, 집행정지를 언제 낼지는 대집행 일정에 맞추어 정합니다. 기한을 넘기면 다툴 방법이 크게 줄어듭니다.
> 명령을 받으신 분이시라면 기한이 남아 있는 동안 서류부터 챙기시면 됩니다.
> 땅을 사시려는 분이시라면 계약서에 규제 확인 조항을 넣어 두시는 것만으로 이 모든 일을 미리 피하실 수 있습니다.
참고한 판결
앞의 인용 판례 일람표에 적은 열 건입니다. 모두 원문을 확인하였습니다.
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장재호 변호사 | 로앤강 법률사무소
대한변호사협회 등록 부동산전문변호사(제2023-818호) / 세무사 자격 보유
서울지방변호사회 중대재해처벌법 TF 자문위원 / 강남구도시관리공단 법률자문위원 역임
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