세 줄 요약
1. 신탁회사를 사업시행자로 지정해 달라는 신청은 법률이 절차를 정해 둔 신청이므로, 구청은 지정하거나 거부하는 방식으로 어느 쪽이든 응답할 의무를 집니다.
2. 응답이 없으면 의무이행심판과 부작위위법확인소송을 낼 수 있고, 재결이 나온 뒤에도 구청이 움직이지 않으면 행정심판위원회가 직접 처분을 할 수 있습니다.
3. 거부 회신이 오는 순간 부작위를 다투던 소는 각하되고 거부처분 취소소송으로 옮겨야 하며, 그 제소기간은 처분을 안 날부터 90일입니다.
독자가 던지는 질문
· 동의율을 채워 신청했는데 구청이 답을 안 주면 그냥 기다려야 합니까
· 「지정할 수 있다」고 적힌 법에서도 구청이 반드시 답을 해야 합니까
· 구청이 심사하는 항목은 무엇이고 정책적 판단이 들어가도 됩니까
· 부작위위법확인소송과 의무이행심판 중 무엇을 먼저 내야 합니까
· 재결이 나왔는데도 구청이 지정을 안 하면 어떻게 됩니까
· 신탁계약을 쓰지 않은 소유자도 사업에서 권리를 주장할 수 있습니까
법령 일람표
| 법령 | 조문 | 문언의 요지 |
| 도시 및 주거환경정비법 | 제27조 제1항 제3호 | 시장·군수등은 제35조에 따른 재개발사업·재건축사업의 조합설립을 위한 동의요건 이상에 해당하는 자가 신탁업자를 사업시행자로 지정하는 것에 동의하는 때에는 그 신탁업자를 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다 |
| 도시 및 주거환경정비법 | 제27조 제2항 | 지정하는 때에는 정비사업 시행구역 등 대통령령으로 정하는 사항을 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 하며, 토지등소유자에게 지체 없이 정비사업의 시행 사유·시기 및 방법 등을 통보하여야 한다 |
| 도시 및 주거환경정비법 | 제27조 제3항 | 신탁업자는 사업시행자 지정에 필요한 동의를 받기 전에 토지등소유자별 분담금 추산액 및 산출근거, 그 밖에 추정분담금의 산출 등과 관련하여 시·도조례로 정하는 사항을 토지등소유자에게 제공하여야 한다 |
| 도시 및 주거환경정비법 | 제35조 제2항 | 재개발사업의 추진위원회가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받아야 한다 |
| 도시 및 주거환경정비법 | 제39조 제1항 | 정비사업의 조합원은 토지등소유자로 하되, 재개발사업·재건축사업의 사업시행자가 신탁업자인 경우에는 위탁자로 한다 |
| 도시 및 주거환경정비법 시행령 | 제21조 제1항 제3호 | 지정개발자의 요건 가운데 하나로, 신탁업자로서 토지등소유자의 2분의 1 이상의 추천을 받거나 법 제27조 제1항 제3호에 따른 동의를 받은 자 |
| 행정심판법 | 제5조 제3호 | 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판이다 |
| 행정심판법 | 제50조 제1항 | 위원회는 피청구인이 처분을 하지 아니하는 경우에는 당사자가 신청하면 기간을 정하여 서면으로 시정을 명하고 그 기간에 이행하지 아니하면 직접 처분을 할 수 있다 |
| 행정소송법 | 제4조 제3호 | 부작위위법확인소송은 행정청의 부작위가 위법하다는 것을 확인하는 소송이다 |
| 행정소송법 | 제38조 제2항 | 부작위위법확인소송에는 취소판결의 기속력에 관한 제30조와 간접강제에 관한 제34조가 준용된다 |
인용 판례 일람표
| 법원 | 사건번호 | 선고일 | 쟁점 | 결론 |
| 대법원 | 2024두52427 | 2025. 2. 20. | 신탁업자가 사업시행자인 정비사업에서 위탁자 지위 확인의 소송형태 | 상고기각. 신탁업자를 상대로 한 공법상 당사자소송이고, 신탁계약 체결이나 신탁등기가 요건은 아님 |
| 대법원 | 99두11455 | 2000. 2. 25. | 부작위위법확인의 소의 요건 | 상고기각. 법규상 또는 조리상 신청권이 없으면 대상적격·원고적격이 없어 부적법 |
| 대법원 | 2005두7853 | 2007. 10. 26. | 신청권이 없는 자의 부작위위법확인 | 상고기각. 같은 취지 |
| 수원지방법원 | 2022구합79115 | 2024. 4. 4. | 신탁업자 사업시행자 지정처분의 심사 항목 | 원고패(항소기각). 동의율 산정, 동의서 방식, 분담금 추산액 사전 제공이 심사 대상 |
| 수원지방법원 | 2016구합67050 | 2019. 1. 17. | 사업시행자 지정변경 신청에 대한 부작위 | 소각하. 시행권이 없는 자에게는 신청권이 없음. 같은 사업에서 도지사가 의무이행재결 뒤 직접 처분을 한 경과가 판시에 나타남 |
| 서울행정법원 | 2024구합78580 | 2026. 6. 18. | 거부처분이 있는 경우 부작위위법확인의 소의 이익 | 일부 각하. 거부처분을 한 이상 부작위 확인의 소의 이익이 없음 |
────────────────────
동의서를 걷는 데 여러 해가 걸렸습니다. 법이 요구하는 숫자를 채우고 신청서를 냈는데 구청에서 아무 답이 없습니다. 두 달이 지나고 석 달이 되어 갑니다. 이웃들과 탄원서를 모아 냈지만 「검토 중」이라는 말만 돌아옵니다.
서울 창신9·10구역에서 지금 벌어지고 있는 일입니다. 2026년 6월 10일과 11일에 사업시행자 지정 신청서가 들어갔고, 9월이 되도록 지정 고시가 나지 않았습니다. 서울시는 2026년 8월 28일 종로구청장에게 지연 사유와 처리 계획, 예상 시기를 9월 4일까지 회신하라는 공문을 보냈습니다.
답을 주지 않는 상태 그 자체를 다툴 수 있습니다. 무엇을 언제 어디에 걸어야 하는지를 아래에 적습니다.
창신9구역 75.86퍼센트, 창신10구역 75.38퍼센트는 법이 정한 문턱을 갓 넘긴 숫자입니다
창신9·10구역은 2022년 12월 신속통합기획 재개발 후보지에 들어갔고 2025년 11월 정비구역으로 지정되었습니다. 창신9구역은 토지등소유자 75.86퍼센트, 창신10구역은 75.38퍼센트의 동의를 모았습니다.
두 숫자가 모두 75퍼센트를 조금 넘습니다. 재개발에서 요구하는 사람 수 요건이 4분의 3이므로, 여유가 거의 없는 상태에서 신청이 들어간 것입니다. 동의서 한 장의 효력이 다투어지면 요건이 무너질 수 있는 구간입니다.
동의서를 내신 토지등소유자시라면 내가 낸 동의서의 사본과 접수 확인을 신탁회사 쪽에 요청해 두시면 좋습니다.
신탁회사를 사업시행자로 세우는 길은 조합을 만드는 길과 다릅니다
재개발은 조합이 시행하는 것이 원칙입니다. 그런데 도시 및 주거환경정비법은 토지등소유자가 신탁회사를 사업시행자로 지정하는 데 동의하면 구청장이 그 신탁회사를 사업시행자로 지정할 수 있게 하고 있습니다(도시 및 주거환경정비법 제27조 제1항 제3호).
창신9구역은 대신자산신탁, 창신10구역은 한국투자부동산신탁을 사업시행자로 지정해 달라고 신청하였습니다. 조합을 만들지 않으므로 추진위원회 승인과 조합설립인가 단계가 없고, 그만큼 기간이 줄어드는 것이 이 방식의 장점입니다.
신탁회사 쪽이시라면 신청서에 붙인 동의서 원본의 보관 상태와 신분증 사본의 첨부 여부를 다시 살펴 두시는 편이 안전합니다.
재개발에서 요구하는 동의는 사람 수 4분의 3과 땅 면적 절반입니다
신탁회사를 사업시행자로 지정하려면 조합을 세울 때와 같은 수준의 동의가 필요합니다. 재개발의 조합설립 동의요건은 토지등소유자의 4분의 3 이상과 토지면적의 2분의 1 이상입니다(도시 및 주거환경정비법 제35조 제2항).
사람 수와 땅 면적을 따로 셉니다. 사람 수를 채워도 땅 면적이 절반에 미치지 못하면 요건이 갖추어지지 않습니다. 큰 필지를 가진 소유자가 반대하면 사람 수를 넘겨도 막히는 구조입니다.
동의서를 내신 토지등소유자시라면 사람 수 동의율만 보지 마시고 토지면적 동의율도 함께 확인해 보시기 바랍니다.
구청이 심사하는 것은 정책의 옳고 그름이 아니라 동의율과 동의서의 형식입니다
수원지방법원 2022구합79115 판결은 신탁회사를 사업시행자로 지정한 처분이 다투어진 사건입니다. 법원이 살핀 것은 동의자 수의 산정이 맞는지, 동의서가 법이 정한 형식을 갖추었는지, 동의를 받기 전에 알려야 할 사항을 알렸는지였습니다.
같은 사건에서 구청은 신청을 받은 뒤 서류를 검토하여 보완을 통보하였고, 신탁회사가 보완한 다음 지정 고시를 하였습니다. 신청부터 고시까지 두 달이 걸렸습니다.
추진준비위원회에 계신 분이시라면 구청에 보완 요구 사항이 있는지를 문서로 물어 회신을 받아 두시면 좋습니다.
동의서에 이름이나 지장이 빠지면 그 한 장은 동의율에서 빠집니다
수원지방법원 2022구합79115 판결에서 구청은 위임자의 지장 날인이 없는 대표자 선임 동의서 한 장과 소유자의 성명이 빠진 지정 동의서 한 장을 동의율 산정에서 뺐습니다. 법원도 그 두 장은 효력이 없다고 보았습니다.
반면 작성일자가 비어 있다는 사정만으로는 동의서가 무효가 되지 않는다고 보았습니다. 작성일자는 법이 요구하는 필수 기재사항이 아니라는 이유였습니다.
재개발에 반대하시는 소유자시라면 동의서의 필체와 지장, 신분증 사본을 열람하여 흠이 있는 장을 특정하시는 편이 실효가 있습니다.
분담금 추산액을 미리 보내지 않았으면 그 자체가 흠이 됩니다
신탁회사는 동의를 받기 전에 토지등소유자별 분담금 추산액과 그 산출근거를 각 소유자에게 제공하여야 합니다(도시 및 주거환경정비법 제27조 제3항). 내가 얼마를 더 내야 하는지를 모르는 상태에서 받은 동의는 온전한 동의가 아니라는 취지입니다.
수원지방법원 2022구합79115 판결에서 신탁회사는 추정분담금 내역서를 우편으로 발송한 내역을 신청 서류에 붙였고, 구청은 발송 내역이 확인되지 않는 12명분의 보완을 요구하였습니다.
신탁회사 쪽이시라면 우편 발송 내역과 반송 여부를 소유자별로 정리해 두시면 뒤에 다툼이 생겨도 대응이 쉽습니다.
「지정할 수 있다」는 문언이 답을 미뤄도 된다는 뜻은 아닙니다
법률의 문언은 구청장이 신탁회사를 사업시행자로 「지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다」입니다. 지정 여부에 판단의 여지가 남아 있다는 뜻으로 읽힙니다.
그러나 판단의 여지가 있다는 것과 답을 하지 않아도 된다는 것은 다릅니다. 신청을 받은 행정청은 요건이 갖추어졌으면 지정하고, 갖추어지지 않았으면 거부하는 방식으로 어느 쪽이든 응답할 의무를 집니다. 응답 자체를 미루는 것은 그 의무를 이행하지 않는 상태입니다.
구역 안 상가를 가지고 계신 분이시라면 구청 주택정비과에 처리 예정 시기를 서면으로 질의하여 회신을 남겨 두시면 좋습니다.
답을 주지 않는 것과 거부하는 것은 다투는 방법이 갈립니다
구청이 아무 답도 하지 않는 상태를 부작위라고 하고, 안 된다고 답한 상태를 거부처분이라고 합니다. 부작위에는 부작위위법확인소송과 의무이행심판이 놓이고, 거부처분에는 취소소송과 의무이행심판이 놓입니다.
서울행정법원 2024구합78580 판결은 구청장이 거부 취지의 회신을 한 이상 부작위가 위법하다는 확인을 구할 이익이 없다고 보았습니다. 거부 답변이 온 순간 부작위를 다투던 소는 각하됩니다.
동의서를 내신 토지등소유자시라면 구청에서 온 문서가 거부인지 단순 안내인지를 먼저 가려 보시기 바랍니다.
부작위위법확인소송은 신청할 권리가 있어야 문이 열립니다
부작위위법확인소송은 행정청이 응답하지 않는 상태가 위법함을 확인해 달라는 소송입니다(행정소송법 제4조 제3호). 대법원 99두11455 판결은 이 소송이 열리려면 신청한 사람에게 법에 적힌 신청권이나 사리상 인정되는 신청권이 있어야 한다고 보았습니다.
사업시행자 지정은 법률이 신청과 동의 절차를 두고 있는 사항이므로, 요건을 갖추어 신청한 신탁회사에게는 응답을 요구할 권리가 인정됩니다. 신청권이 없는 사람이 낸 소는 각하됩니다.
추진준비위원회에 계신 분이시라면 소를 낼 이름을 신탁회사로 할지 소유자 개인으로 할지를 먼저 정하시는 편이 안전합니다.
의무이행심판이 소송보다 먼저 놓이는 자리입니다
의무이행심판은 신청을 거부하거나 방치한 행정청에게 처분을 하라고 명해 달라는 행정심판입니다(행정심판법 제5조 제3호). 부작위위법확인소송이 「응답하지 않은 것이 위법하다」는 확인에 그치는 데 비하여, 의무이행심판은 「처분을 하라」는 명령까지 나아갑니다.
서울시 행정심판위원회에 청구하고 비용이 들지 않습니다. 부작위를 다투는 청구에는 청구기간의 제한이 없어 지연이 계속되는 동안 언제든 낼 수 있습니다.
재개발에 반대하시는 소유자시라면 심판 절차에서 이해관계인으로 참가하여 의견서를 내실 수 있습니다.
재결이 나와도 구청이 움직이지 않으면 위원회가 대신 지정합니다
처분을 하라는 재결이 나왔는데도 구청이 처분을 하지 않으면, 청구인의 신청에 따라 행정심판위원회가 기간을 정하여 이행을 명하고 그 기간에도 이행하지 않으면 직접 처분을 할 수 있습니다(행정심판법 제50조 제1항).
성남시의 한 도시계획시설 사업에서 실제로 그렇게 되었습니다. 경기도지사가 이행을 명하는 재결을 하였는데 시장이 따르지 않자, 경기도지사가 1998년에 직접 사업시행자 지정과 실시계획 인가를 하였습니다.
다른 구역에서 같은 지연을 겪고 계신 분이시라면 재결 뒤에도 움직임이 없을 때를 대비하여 직접 처분 신청서를 미리 준비해 두시면 좋습니다.
판결로 이겨도 미루면 하루 얼마씩 물리는 방법이 남아 있습니다
부작위위법확인소송에서 이기면 그 판결은 구청을 구속합니다. 구청은 판결의 취지에 따라 신청에 대한 처분을 하여야 합니다.
그래도 처분을 하지 않으면 법원에 신청하여 지연 기간에 따라 일정한 배상을 하도록 명하게 할 수 있습니다(행정소송법 제38조 제2항). 판결을 받아 두는 실익이 확인에 그치지 않는 이유가 여기에 있습니다.
신탁회사 쪽이시라면 승소 판결이 나오면 곧바로 처분 이행을 촉구하는 내용증명을 보내 기산점을 만들어 두시는 편이 안전합니다.
거부처분이 나오면 다투는 상대가 부작위에서 처분으로 바뀝니다
구청이 「요건 미비」나 「주민 협의 부족」을 이유로 거부하면 그때부터는 거부처분 취소소송입니다. 제소기간은 처분이 있음을 안 날부터 90일이고 처분이 있은 날부터 1년입니다. 이 기간은 하루라도 넘기면 되돌릴 수 없으므로 통지서를 받으신 날을 달력에 적어 두십시오.
거부의 이유가 법이 정한 요건과 무관한 정책 판단이라면 재량을 벗어난 것으로 다툴 여지가 큽니다. 법이 심사하도록 정한 항목이 무엇인지가 그 다툼의 출발점입니다.
구역 안 상가를 가지고 계신 분이시라면 거부 통지서에 적힌 이유의 문언을 그대로 옮겨 보관해 두시기 바랍니다.
석 달의 지연은 이자와 공사비로 환산됩니다
사업시행자 지정이 늦어지면 그 뒤의 사업시행계획인가, 관리처분계획인가, 이주와 착공이 모두 같은 기간만큼 밀립니다. 밀리는 동안 사업비 대출의 이자가 쌓이고 공사비 단가가 오릅니다.
수백 세대 규모의 재개발에서 1년의 지연은 조합원 한 사람의 분담금을 수천만원 단위로 올리는 요인이 됩니다. 지연을 다투는 것이 절차의 문제가 아니라 돈의 문제인 이유입니다.
구역 안 주택을 매수하려는 분이시라면 지정 신청일과 현재 진행 단계를 구청 고시에서 확인하신 뒤 값을 정하시기 바랍니다.
신탁계약을 아직 쓰지 않으셨어도 위탁자의 자리는 남습니다
신탁회사가 사업시행자가 되면 조합이 만들어지지 않으므로 조합원이라는 지위가 없습니다. 그 대신 위탁자가 조합원에 해당한다고 법이 정하고 있습니다(도시 및 주거환경정비법 제39조 제1항).
대법원 2025. 2. 20. 선고 2024두52427 판결은 신탁계약을 체결하지 않았거나 신탁을 원인으로 한 소유권이전등기를 마치지 않은 토지등소유자도 위탁자 지위의 확인을 구할 수 있다고 보았습니다. 그 소송은 신탁회사를 상대로 행정법원에 내는 공법상 당사자소송입니다.
구역 안 상가를 가지고 계신 분이시라면 점포가 여러 개로 나뉘어 있는 경우 위탁자를 몇 사람으로 볼지가 분양 자격을 좌우하므로 미리 정리해 두시면 좋습니다.
오늘 확인하실 서류와 창구, 그리고 다음 한 걸음
확인하실 서류는 넷입니다. 사업시행자 지정 신청서의 접수증, 구청이 보낸 보완 요구 공문, 동의서 사본과 신분증 사본, 분담금 추산액 통지의 우편 발송 내역입니다. 창구는 구청 주택정비과이고, 정보공개청구로도 받으실 수 있습니다.
다음 한 걸음은 처리 예정 시기를 서면으로 질의하여 회신을 받는 것입니다. 회신이 거부이면 취소소송으로, 회신이 없거나 검토 중이라는 답만 오면 의무이행심판으로 갑니다.
재개발에 반대하시는 소유자시라면 같은 서류를 열람하여 동의서의 흠을 특정하는 것이 먼저이고, 구청에 의견서를 제출하실 수 있습니다.
────────────────────
장재호 변호사 | 로앤강 법률사무소
대한변호사협회 등록 부동산전문변호사(제2023-818호) / 세무사 자격 보유
서울지방변호사회 중대재해처벌법 TF 자문위원 / 강남구도시관리공단 법률자문위원 역임
서울 송파구 법원로8길 13 헤리움써밋타워 1004호 / 상담 010-8749-3630 / lawcjh80@naver.com / www.lawcjh.kr