세 줄 요약
· 강원 지역의 아파트 사업에서 시는 도로 사업시행자였던 지역주택조합이 도로부지를 넘겨주지 않았다며 토지 시가 1,265,640,000원의 손해배상을 청구했고, 제1심은 그 가운데 844,926,000원을 인정했습니다.
· 서울고등법원(춘천)은 사업계획 승인서의 무상귀속 문구만으로는 민사상 이전 의무가 생기지 않고, 시와 조합 사이에 증여계약인 기부채납 약정이 따로 있어야 한다며 청구를 모두 기각했습니다.
· 대법원이 2023년 6월 상고를 기각해 판결이 확정되었으나, 사업권을 넘긴 보조참가인 회사의 주장 세 가지 가운데 「도로부지 전부가 이미 시에 귀속되었다」는 주장은 제1심에서 일부 토지에만 받아들여졌습니다.
이 글이 답하는 질문
1. 사업계획 승인서의 무상귀속 문구는 무엇을 뜻합니까
2. 도로의 사업시행자는 어떻게 바뀌었습니까
3. 도로부지가 왜 다른 구역 추진위원회 명의로 갔습니까
4. 시는 무엇을 근거로 조합에 책임을 물었습니까
5. 제1심은 왜 8억 원대 배상을 인정했습니까
6. 어떤 땅이 등기 없이 시 소유가 되었습니까
7. 보조참가인 측 주장 가운데 받아들여지지 않은 것은 무엇입니까
8. 항소심은 왜 결론을 뒤집었습니까
9. 기부채납은 어떻게 성립합니까
10. 어떤 사정이 있었다면 결론이 달라졌겠습니까
11. 이 판결은 확정되었습니까
12. 비슷한 사업을 하고 있다면 무엇을 준비해야 합니까
법령 일람
| 법령 | 조문 | 내용 |
| 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 | 제65조 제2항 | 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 개발행위로 용도가 폐지되는 공공시설은 새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 양도할 수 있다 |
| 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 | 제65조 제6항 | 개발행위허가를 받은 자가 행정청이 아닌 경우 관리청에 귀속되거나 그에게 양도될 공공시설에 관하여 개발행위가 끝나기 전에 그 시설의 관리청에 그 종류와 토지의 세목을 통지하여야 한다 |
| 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 | 제99조 | 도시·군계획시설사업에 의하여 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 제65조를 준용한다 |
| 민법 | 제187조 | 상속, 공용징수, 판결, 경매 기타 법률의 규정에 의한 부동산에 관한 물권의 취득은 등기를 요하지 아니한다 |
인용 판례 일람
| 법원 | 사건번호 | 선고일 | 쟁점 | 결론 |
| 춘천지방법원 강릉지원 | 2020가합30326 | 2022. 7. 5. | 도로 사업시행자의 부지 이전 협조 의무와 손해배상 | 공사완료 후 추진위원회로 넘어간 필지는 이미 시에 귀속, 나머지 필지와 국유지 시가 844,926,000원 배상 인정(제1심) |
| 서울고등법원(춘천) | 2022나1492 | 2023. 2. 3. | 사업계획 승인의 무상귀속 문구로 민사상 부지 이전 의무가 생기는지, 기부채납 약정의 존부 | 별도 기부채납 약정이 필요하고 그 청약과 승낙이 인정되지 않아 제1심 피고 패소 부분 취소, 청구 기각 |
| 대법원 | 2023다217039 | 2023. 6. 1. | 위 항소심 판결에 대한 시의 상고 | 상고 기각, 확정 |
| 대법원 | 2013다212127 | 2014. 3. 27. | 사업시행자가 부지를 취득하지 않고 공공시설을 설치한 경우 무상귀속 규정의 적용 | 적법하게 취득한 부지에 설치하고 사업을 마친 경우에만 적용 |
| 대법원 | 2019다272053 | 2022. 4. 28. | 기부채납의 법적 성질 | 기부자의 증여 의사표시와 지방자치단체의 채납 의사표시로 성립하는 증여계약 |
────────────────────
넘긴 지 몇 해 된 아파트 사업 때문에 법원에서 소장이 옵니다. 시가 조합에게 도로 땅값을 물어내라고 했는데, 그 도로부지를 누구 명의로 둘지는 사업권을 넘긴 회사와 조합이 함께 정했던 일입니다.
시 측 주장에도 근거는 있었습니다. 사업계획 승인서는 2013년 첫 승인 때부터 도로가 시에 무상으로 넘어온다고 적고 있었고, 공사가 끝난 뒤에도 부지 상당 부분이 시가 아닌 곳에 등기되어 있었다는 사실이 가장 강한 근거였습니다.
이 사건은 장재호 변호사가 보조참가인 회사의 담당변호사로 세 심급을 수행했습니다. 청구는 항소심에서 모두 기각되어 확정되었지만, 보조참가인 측 주장 세 가지 가운데 하나는 제1심에서 일부만 받아들여졌습니다.
관리청 무상귀속은 사업자가 새로 지은 도로를 시에 넘기도록 법률이 정한 제도입니다
행정청이 아닌 사업자가 새로 만든 공공시설은 그것을 관리할 관리청의 소유로 대가 없이 넘어갑니다(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조 제2항). 도시계획시설사업으로 만든 도로에도 그 조문이 그대로 쓰입니다(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제99조). 사업계획 승인서의 무상귀속 문구는 이 제도를 적용한다는 표시입니다.
처음 도로를 맡은 곳은 두 구역 아파트 사업을 함께 승인받은 시행사였습니다
2013년 8월 26일 시는 한 시행사를 사업주체로 1구역 572세대, 2구역 376세대 아파트 사업을 승인했습니다. 두 구역 사이에 놓일 도시계획시설 도로도 그 시행사가 사업시행자로 지정되었고, 승인서에는 그 도로가 시에 무상귀속된다고 적혔습니다. 이 시행사가 소송의 보조참가인입니다.
1구역을 지역주택조합이 넘겨받으면서 폭 20m 도로를 10m씩 나누어 맡았습니다
2015년 9월 10일 시행사는 1구역 사업권을 지역주택조합에 양도했습니다. 시가 도로의 책임 소재를 분명히 하라고 하자 두 회사는 2016년 7월 21일 도로를 폭 10m씩 나누어 각자 비용으로 짓기로 업무협약을 맺었습니다. 시는 2016년 8월 12일 사업계획을 변경 승인하면서 이 협약을 지키는 것을 조건으로 달았습니다.
2017년 약정으로 도로는 조합이 전부 짓고 시행사 몫 부지는 2구역 조합 명의로 두기로 했습니다
2017년 11월경 두 회사는 반씩 나눈 협약을 없애고 조합이 도로 전부를 짓는 것으로 바꾸었습니다. 시행사 몫 도로의 땅값과 공사비는 조합이 시행사에 줄 업무대행 용역비에서 치르고, 그 부지는 시행사가 업무를 대행할 2구역 조합 명의로 두기로 했습니다. 춘천지방법원 강릉지원 2020가합30326 판결은 이 명의 약정이 용적률 등에서 유리한 조건을 얻으려는 것이었다고 적었습니다.
2017년 12월 시는 조합 한 곳을 도로 전체 6,188㎡의 사업시행자로 바꾸어 고시했습니다
시는 2017년 11월 2일 2구역 사업계획 승인을 취소했고, 같은 해 12월 11일 조합을 폭 20m, 길이 282m 도로 전체의 사업시행자로 지정하는 변경 승인을 고시했습니다. 이 고시에도 도로는 무상귀속 대상이라는 문구만 들어갔습니다.
공사완료 공고 전후로 도로부지는 2구역 추진위원회 명의로 등기되었습니다
도로는 완공되었고 2018년 12월 21일 공사완료 공고가 났습니다. 시행사 몫 도로부지 가운데 일부 필지는 공고 전에, 일부 필지는 공고 뒤인 2019년 5월 10일에 2구역 조합설립추진위원회 앞으로 등기되었습니다. 도로 아래에는 국유지 필지도 들어 있었습니다.
시는 부지를 얻지 못한 손해로 토지 시가 1,265,640,000원을 청구했습니다
시는 2021년 12월 6일 청구취지를 바꾸어 조합에 손해배상을 구했습니다. 조합이 사업시행자로서 도로부지를 시에 넘기거나 시가 소유권을 얻도록 협조할 의무를 지키지 않았다는 것이 청구원인이었습니다. 청구액은 해당 토지들의 시가 합계에 지연손해금을 더한 것이었습니다.
시의 청구에도 뼈대는 있었습니다 — 무상귀속 문구는 승인 때부터 한 번도 빠지지 않았습니다
시는 사업시행자가 바뀌는 동안에도 무상귀속 문구가 계속 유지되었으니 조합이 그 취지대로 부지를 넘겨야 한다고 보았습니다. 조합과 시행사가 둘 사이의 약정으로 부지를 추진위원회 명의로 돌린 것이 오히려 시의 소유권 취득을 막았다는 주장이었습니다.
제1심은 도로 사업시행자에게 소유권 이전 협조 의무가 있다고 보았습니다
춘천지방법원 강릉지원 2020가합30326 판결은 사업시행자가 도로 공사만 끝내면 의무를 다한 셈이 되는 해석은 받아들이기 어렵다고 보았습니다. 시가 부지를 얻지 못한 주된 원인이 두 회사의 명의 약정이라고 보고, 이미 완공된 도로는 수용하기도 어려워 시가 상당액의 손해가 생겼다고 판단했습니다. 인정액은 844,926,000원이었습니다.
사업시행자가 적법하게 확보한 부지만 공사완료와 함께 시 소유가 됩니다
대법원 2014. 3. 27. 선고 2013다212127 판결은 사업시행자가 계약이나 공법상 절차로 부지를 적법하게 취득해 공공시설을 짓고 사업을 마친 경우에만 무상귀속 규정이 적용된다고 보았습니다. 부지를 확보하지 않은 채 도로를 놓고 국가나 지방자치단체가 쓰고 있을 뿐인 경우에는 그 규정이 적용되지 않습니다.
공고 뒤 추진위원회로 넘어간 필지는 등기와 상관없이 시 소유로 판단되었습니다
춘천지방법원 강릉지원 2020가합30326 판결은 조합이 소유한 상태로 공사완료 공고를 맞은 필지는 공고일인 2018년 12월 21일 시에 귀속되었다고 보았습니다. 법률 규정에 따른 물권 취득에는 등기가 필요 없기 때문입니다(민법 제187조). 그 뒤 추진위원회가 받은 등기로는 소유권을 취득하지 못한다는 결론입니다.
「도로부지는 모두 이미 시에 넘어갔다」는 보조참가인 측 주장은 일부 필지와 국유지에서 막혔습니다
보조참가인 회사는 제1심에서 도로부지 전부가 공사완료로 시에 귀속되었으니 시가 잃은 것이 없다고 주장했습니다. 춘천지방법원 강릉지원 2020가합30326 판결은 공고 전에 추진위원회 앞으로 등기된 필지와 국유지는 조합이 소유권을 가진 적이 없어 시에 귀속될 수 없다고 보아 이 주장을 그 범위에서 배척했습니다.
항소심은 시와 조합 사이에 증여 약속이 있었는지를 먼저 물었습니다
서울고등법원(춘천) 2022나1492 판결은 최종 사업계획에 적힌 것은 도로부지가 무상귀속 대상이라는 내용뿐이라고 보았습니다. 그 문구만으로 조합에게 부지를 시에 대가 없이 넘길 민사상 의무가 생기지 않고, 그 의무에는 따로 기부채납 약정이 필요하다고 판단했습니다.
기부채납은 기부하겠다는 의사와 받겠다는 시의 의사가 맞아야 성립합니다
대법원 2022. 4. 28. 선고 2019다272053 판결은 기부채납(지방자치단체 외의 자가 재산 소유권을 지방자치단체에 무상으로 넘기는 일)을 기부자의 증여 의사표시와 지방자치단체의 채납 의사표시로 성립하는 증여계약이라고 보았습니다. 계약이므로 청약과 승낙, 그리고 두 의사의 합치가 있어야 합니다.
두 회사 사이의 협약은 시와 조합의 약정으로 옮겨지지 않았습니다
서울고등법원(춘천) 2022나1492 판결은 조합과 시행사가 도로 비용과 기부채납에 관한 협약을 맺었고 시도 그 사정을 알았다고 인정했습니다. 그러나 두 회사의 합의만으로 시와 조합 사이에 같은 내용의 약정이 있었다고 볼 수는 없고, 시의 증거로는 기부채납의 청약도 승낙도 인정하기 어렵다고 보았습니다.
시가 사업시행자를 조합으로 바꾸면서 부지 이전 방법을 정하지 않은 것이 결론을 갈랐습니다
서울고등법원(춘천) 2022나1492 판결은 시가 2017년 도로 사업주체를 조합 하나로 모으면서 무상귀속 문구만 넣고, 기존 협약과 명의 약정에 걸린 부지를 어떻게 넘길지는 정하지 않았다고 짚었습니다. 국·공유지도 「준공 시까지 무상귀속할 계획」이라고만 적혀 있어 누가 어떤 협조를 할지 알 수 없었습니다.
시가 부지 이전 약정서를 따로 받아 두었다면 배상 판단이 유지될 여지가 컸습니다
2017년 사업시행자 변경 때 시가 조합으로부터 추진위원회 명의 부지를 언제 어떻게 넘길지 적은 약정서를 받았다면, 서울고등법원(춘천) 2022나1492 판결이 찾지 못한 청약과 승낙이 문서로 남았을 것이라고 봅니다. 결론은 그 한 장의 유무에서 갈렸습니다.
2023년 6월 대법원 상고 기각으로 청구 기각이 확정되고 소송비용도 시가 부담합니다
대법원 2023다217039 판결(2023. 6. 1. 선고)은 시의 상고를 모두 기각했습니다. 항소심에서 제1심의 피고 패소 부분이 취소되었으므로 1,265,640,000원 청구 가운데 인정된 돈은 없고, 소송 총비용과 보조참가로 생긴 상고비용까지 시가 부담합니다.
「약정이 있어도 시에 손해가 없다」는 주장은 판단 없이 남았습니다
보조참가인 측은 항소심에서 기부채납 약정이 있다고 보더라도 시가 부지를 얻을 길이 막히지 않았으니 손해가 없다고 함께 주장했습니다. 서울고등법원(춘천) 2022나1492 판결은 약정 자체가 없다고 보아 이 부분을 살피지 않았습니다.
시행사가 사업권을 넘길 때에는 도로부지의 명의와 이전 시기를 문서로 정해 두어야 합니다
도로부지를 제3의 조합 명의로 돌리는 약정은 뒤에 시와의 분쟁에서 불리한 사정으로 읽힐 수 있습니다. 춘천지방법원 강릉지원 2020가합30326 판결도 그 명의 약정을 시가 부지를 얻지 못한 주된 원인으로 평가했습니다. 양도 계약에는 부지 명의, 비용 부담, 관리청으로 넘길 시점을 함께 적는 편이 분쟁을 줄입니다.
시행사이시라면 사업권 양도 계약서와 업무협약서에 도로부지의 등기 명의와 관리청 이전 시점을 적고, 변경 승인 고시문을 함께 보관해 두시기 바랍니다.
관리청에 토지 세목을 통지했는지가 무상귀속 다툼의 출발점입니다
행정청 아닌 사업자는 공사가 끝나기 전에 관리청에 귀속될 공공시설의 종류와 토지 세목을 통지해야 합니다(국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제65조 제6항). 통지서, 사업계획 승인서와 의제협의사항, 변경 승인 고시문, 공사완료 공고문, 필지별 등기사항증명서를 날짜순으로 모아 두면 어느 필지가 이미 귀속되었는지 가릴 수 있습니다.
지방자치단체라면 승인 조건과 별도로 기부채납 약정서를 받아야 민사상 이전 청구가 가능합니다
서울고등법원(춘천) 2022나1492 판결의 취지대로라면 사업계획 승인서의 무상귀속 문구는 민사상 이전 청구의 근거가 되지 못합니다. 사업시행자가 부지를 확보하지 못한 필지가 있으면 기부 대상 필지, 이전 시기, 협조 의무를 적은 약정서를 받아 두어야 뒤에 소송으로 이행을 구할 수 있습니다.
참고한 판결
· 춘천지방법원 강릉지원 2022. 7. 5. 선고 2020가합30326 판결(제1심)
· 서울고등법원(춘천) 2023. 2. 3. 선고 2022나1492 판결(항소심)
· 대법원 2023. 6. 1. 선고 2023다217039 판결(상고기각)
· 대법원 2014. 3. 27. 선고 2013다212127 판결
· 대법원 2022. 4. 28. 선고 2019다272053 판결
────────────────────
장재호 변호사 | 로앤강 법률사무소
대한변호사협회 등록 부동산전문변호사(제2023-818호) / 세무사 자격 보유
서울지방변호사회 중대재해처벌법 TF 자문위원 / 강남구도시관리공단 법률자문위원 역임
서울 송파구 법원로8길 13 헤리움써밋타워 1004호 / 상담 010-8749-3630 / lawcjh80@naver.com / www.lawcjh.kr