세 줄 요약
· 대전MBC(2026. 10. 1.)·뉴스1(2026. 10. 2.) 보도에 따르면 금산군 공유재산인 금산인삼약초건강관 1층 식당을 온비드 일반입찰로 낙찰받아 1년 사용료 2,400여만 원을 낸 낙찰자가, 11일 뒤 「군수 당선인 지시로 건물 전체를 한꺼번에 사용허가한다」는 전화 통보로 낙찰 취소를 통보받고 행정심판·행정소송을 냈습니다.
· 낙찰자에게 잘못이 없을 때 공유재산법이 정한 취소 사유는 국가나 지자체가 「직접 공용 또는 공공용」으로 쓰려고 필요로 하게 된 경우이고(공유재산법 제25조 제2항), 그 밖에는 사정변경·중대한 공익과 당사자 불이익의 비교형량을 거친 철회만 가능하며(행정기본법 제19조), 처분은 원칙적으로 문서로 해야 합니다(행정절차법 제24조).
· 서울행정법원 2021구합87859 판결은 매점을 새로 지어 다른 운영자에게 맡기려던 취소를 「직접 사용」으로 보지 않고 나머지 매점까지 거둔 부분을 비례원칙 위반으로 취소했고(확정), 수원지방법원 2026구합5139 판결은 주민 공간으로 쓰려던 취소를 적법하다고 보았으며, 대법원 2017두38874 판결은 전화로만 한 처분을 문서 방식 위반으로 무효라고 보았습니다.
질문 목록
1. 지자체 건물 안 식당 자리는 임대차계약으로 빌립니까
2. 낙찰자에게 잘못이 없어도 군이 사용허가를 취소할 수 있는 경우는 언제입니까
3. 공유재산법의 「직접 공용·공공용」은 무슨 뜻입니까
4. 한강 매점 사건에서는 왜 취소 사유가 인정되지 않았습니까
5. 한강 매점 사건에서 취소된 부분과 그 확정 여부는 어떻습니까
6. 용인 도시재생 사건에서는 왜 취소가 적법했습니까
7. 용인 사건에서 공익 쪽에 놓인 사정은 무엇입니까
8. 두 판결을 가른 기준은 무엇입니까
9. 금산군 쪽 주장의 근거는 무엇입니까
10. 법에 적힌 사유가 없어도 허가를 철회할 수 있습니까
11. 사용료를 다 낸 낙찰자의 불이익은 어떻게 평가됩니까
12. 사용허가서를 받기 전이라면 무엇을 다툽니까
13. 전화로만 한 취소 통보도 효력이 있습니까
14. 취임 전 당선인의 지시로 한 취소는 어떻게 봅니까
15. 낸 사용료와 준비 비용은 돌려받을 수 있습니까
16. 기한 안에 확인할 것은 무엇입니까
17. 공공 상가를 낙찰받은 뒤 언제 돈을 쓰는 것이 안전합니까
법령 일람표
| 법령 | 조문 | 원문 문언 |
| 공유재산 및 물품 관리법(2024. 7. 10. 시행본) | 제20조 제1항·제2항(사용허가) | ① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 사용허가를 할 수 있다. ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 사용허가를 하려면 일반입찰로 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제한경쟁 또는 지명경쟁에 부치거나 수의(隨意)의 방법으로 허가할 수 있다. … |
| 공유재산 및 물품 관리법 | 제25조 제1항(사용허가의 취소) | 지방자치단체의 장은 제20조제1항에 따라 행정재산의 사용허가를 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 허가를 취소할 수 있다. 1. 사용허가를 받은 행정재산을 제20조제3항을 위반하여 다른 사람에게 사용ㆍ수익하게 한 경우 2. 해당 행정재산의 관리를 게을리하였거나 그 사용 목적에 위배되게 사용한 경우 3. 사용허가를 받은 행정재산의 원상을 지방자치단체의 장의 승인 없이 변경한 경우 4. 거짓 진술, 거짓 증명서류의 제출, 그 밖의 부정한 방법으로 사용허가를 받은 사실이 발견된 경우 5. 제22조제2항에 따른 납부기한까지 사용료를 내지 아니한 경우 |
| 공유재산 및 물품 관리법 | 제25조 제2항·제3항 | ② 지방자치단체의 장은 사용허가한 행정재산을 국가나 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하게 된 경우에는 그 허가를 취소할 수 있다. ③ 제2항의 경우에 해당 허가를 받은 자에게 그 취소로 손실이 발생한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상한다. |
| 공유재산 및 물품 관리법 시행령(2026. 7. 21. 시행본) | 제18조(사용허가의 취소에 따른 손실보상) | ① 법 제25조제3항에 따라 행정재산을 사용할 국가나 지방자치단체가 보상해야 할 보상액은 다음과 같다. 1. 사용허가의 취소 당시를 기준으로 하여 남은 허가기간에 해당하는 시설비 2. 시설의 이전이나 수목의 옮겨심기에 필요한 경비 3. 사용허가가 취소되어 시설을 이전하거나 수목을 옮겨 심거나 새로운 시설을 설치하게 되는 경우 그 이전ㆍ설치기간 동안 영업을 할 수 없게 됨으로써 발생하는 손실에 대한 평가액 ② 제1항에 따른 보상액의 계산을 위한 평가에 관하여는 2인 이상의 감정평가법인등에게 의뢰하여 평가한 감정평가액을 산술평균한 금액으로 한다. |
| 행정기본법(2026. 3. 19. 시행본) | 제19조(적법한 처분의 철회) | ① 행정청은 적법한 처분이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 처분의 전부 또는 일부를 장래를 향하여 철회할 수 있다. 1. 법률에서 정한 철회 사유에 해당하게 된 경우 2. 법령등의 변경이나 사정변경으로 처분을 더 이상 존속시킬 필요가 없게 된 경우 3. 중대한 공익을 위하여 필요한 경우 ② 행정청은 제1항에 따라 처분을 철회하려는 경우에는 철회로 인하여 당사자가 입게 될 불이익을 철회로 달성되는 공익과 비교ㆍ형량하여야 한다. |
| 행정기본법 | 제12조 제1항(신뢰보호의 원칙) | 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다. |
| 행정절차법(2023. 3. 24. 시행본) | 제21조 제1항·제3항(처분의 사전 통지) | ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. … ③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한다. |
| 행정절차법 | 제24조 제1항·제2항(처분의 방식) | ① 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, … ② 제1항에도 불구하고 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말, 전화, 휴대전화를 이용한 문자 전송, 팩스 또는 전자우편 등 문서가 아닌 방법으로 처분을 할 수 있다. 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다. |
| 지방자치법(2026. 7. 1. 시행본) | 제105조 제1항(지방자치단체의 장의 직 인수위원회) | 「공직선거법」 제191조에 따른 지방자치단체의 장의 당선인(…)은 이 법에서 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장의 직 인수를 위하여 필요한 권한을 갖는다. |
| 행정심판법(2023. 3. 21. 시행본) | 제27조 제1항·제3항(심판청구의 기간) | ① 행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다. ③ 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. |
| 행정소송법(2026. 5. 12. 시행본) | 제20조 제1항(제소기간) | 취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다. |
| 행정소송법 | 제23조 제2항(집행정지) | 취소소송이 제기된 경우에 처분등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에는 본안이 계속되고 있는 법원은 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 처분등의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행의 전부 또는 일부의 정지를 결정할 수 있다. … |
인용 판례 일람표
| 법원 | 사건번호 | 선고일 | 쟁점 | 결론 |
| 서울행정법원 | 2021구합87859 | 2023. 4. 20. | 한강공원 매점 사용·수익허가 취소가 공유재산법 제25조 제2항의 「직접 공용·공공용」 사유에 해당하는지, 나머지 매점까지 한꺼번에 거둔 취소의 비례원칙 위반 | 원고 일부 승소(침수 뒤 철거된 매점 부분은 기각, 나머지 매점 부분 취소처분 취소) |
| 서울고등법원 | 2023누42739 | 2024. 5. 1. | 같은 사건 항소심(원고 항소, 철거된 매점 부분만 심판) | 철거된 매점 부분 소 각하, 나머지 매점 부분 취소 판결은 피고 미항소로 유지, 확정 |
| 수원지방법원 | 2026구합5139 | 2026. 8. 13. | 도시재생 사업 부지(주민 커뮤니티 공간) 편입을 이유로 한 시유지 사용허가 취소의 처분사유와 재량권 일탈·남용 | 원고 패소(직접 공공용 사용 필요 인정, 철회 적법) |
| 수원고등법원 | 2026누10403 | — | 같은 사건 항소심 | 결과 미확정 |
| 대법원 | 2017두38874 | 2019. 7. 11. | 처분서 없이 전화로 통보한 사증발급 거부의 행정절차법 제24조 위반, 상급기관 결정에 구속된 재량권 불행사 | 파기환송 |
| 서울고등법원 | 2019누49993 | — | 같은 사건 환송 후 항소심 | 원고 승소 |
| 대법원 | 2019두61090 | — | 같은 사건 재상고심 | 상고기각, 확정 |
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대전MBC 보도에 따르면 2026년 6월 1일, 국가 공매포털 온비드에서 금산군 공유재산인 금산인삼약초건강관 1층 식당의 운영자가 정해졌습니다. 낙찰자는 1년 사용료 2,400여만 원을 모두 냈고, 사용허가서가 나온다는 담당자 말을 듣고 식당 집기까지 주문 제작했습니다.
열하루 뒤인 6월 12일, 군청 직원의 전화가 옵니다. 새 군수 당선인이 건물 전체를 한꺼번에 빌려주는 방향을 정했으니 낙찰을 취소해야겠다는 내용이었습니다.
낙찰자는 행정심판과 행정소송을 냈고, 금산군은 공익에 맞는지는 법적 판단에 따르겠다는 입장입니다(뉴스1 2026. 10. 2.). 온비드로 공공 상가를 얻은 자영업자 누구에게나 생길 수 있는 일이어서 다툼의 기준을 짚어 봅니다.
지자체 건물 안 식당 자리는 임대차계약이 아니라 군수의 「사용허가」로 빌립니다
금산인삼약초건강관처럼 지자체가 공공 목적으로 쓰는 건물은 행정재산(공공 용도에 쓰는 공유재산)입니다. 그 안의 점포는 임대차계약이 아니라 지자체장의 사용허가로 빌리고, 사용허가는 원칙적으로 일반입찰로 하며 그 입찰이 온비드에서 열립니다.
사용허가는 군이 공권력으로 하는 행정처분입니다. 그래서 허가를 거두는 일을 다툴 때에는 민사소송이 아니라 행정심판과 행정소송을 씁니다.
낙찰자에게 잘못이 없을 때 법이 정한 취소 사유는 「직접 공용·공공용」 하나만 남습니다
공유재산 및 물품 관리법(공유재산법)은 남에게 다시 빌려주거나 사용료를 내지 않는 것처럼 낙찰자 쪽 사정을 취소 사유로 정해 두었습니다. 그런 사정이 없으면 남는 것은 국가나 지자체가 그 재산을 직접 공용 또는 공공용으로 쓰려고 필요로 하게 된 경우입니다(공유재산법 제25조 제2항).
보도에 따르면 금산군도 이 조항과 「공익사업은 취소할 수 있다」는 조항을 근거로 들었습니다. 뒤의 조항이 입찰 공고문의 문구인지 사용허가 조건인지는 보도만으로는 알 수 없습니다.
「공용」은 행정기관이 스스로 쓰는 것, 「공공용」은 주민에게 바로 내어 주는 것을 뜻합니다
서울행정법원 2023. 4. 20. 선고 2021구합87859 판결은 「공용」을 청사처럼 행정기관 자신이 쓰는 것으로, 「공공용」을 도로·공원처럼 일반 공중이 쓰는 것으로 풀었습니다.
이 판결은 공원 매점처럼 처음부터 시민 편의를 위한 점포라면, 이 취소 사유는 지자체가 그 점포를 직접 쓰거나 직접 운영할 필요가 생긴 때를 말한다고 보았습니다. 다만 이 해석이 적용된 매점 부분은 항소심에서 소의 이익이 없다며 각하되어, 상급심이 본안으로 확인한 해석은 아닙니다.
한강 매점을 새로 지어 운영자를 다시 정하려던 취소는 이 사유에 해당하지 않았습니다
서울행정법원 2021구합87859 사건의 원고는 2020년 한강공원 매점 두 곳을 낙찰가액 합계 5억 5,100만 원에 낙찰받아 사용허가를 받았습니다. 서울시 쪽은 침수 피해를 입은 한 곳을 헐고 새로 지은 뒤 2021. 12. 10. 두 곳의 허가를 모두 취소했습니다.
법원은 새로 지은 매점을 원고나 다른 운영자에게 쓰게 하려던 것이어서 지자체가 직접 쓰는 경우가 아니라고 보았습니다. 매점을 헐어 낸 일도 행정재산을 용도대로 「사용」한 것으로 보지 않았습니다.
손대지 않은 다른 매점까지 한꺼번에 거둔 부분은 비례원칙 위반으로 취소되었습니다
서울행정법원 2021구합87859 판결은 헐린 매점의 허가는 이미 사라졌다고 보았지만, 멀쩡한 나머지 매점의 허가까지 거둔 부분은 비례원칙(목적에 비해 지나친 불이익을 주지 말라는 원칙)에 어긋난다고 판단하였습니다. 원고에게 잘못이 없는데도 덜 침해적인 방법을 검토하지 않고 전부 취소로 나아갔다는 이유입니다.
서울시 쪽은 이 부분에 항소하지 않았습니다. 항소심인 서울고등법원 2023누42739 판결은 헐린 매점 부분의 소를 각하하였고, 사건은 그대로 확정되었습니다.
용인의 도시재생 사업 부지로 쓰려던 사용허가 취소는 적법하다고 보았습니다
수원지방법원 2026. 8. 13. 선고 2026구합5139 판결의 원고는 집 앞 시유지를 통로와 주차 공간으로 쓰려고 사용허가를 받았습니다. 구청은 2025. 12. 4. 도시재생 사업을 이유로 취소를 미리 알리고 청문을 거쳐 2026. 1. 6. 허가를 취소했습니다.
법원은 그 땅이 벤치를 두고 플리마켓과 공연을 여는 주민 공간이 되므로 시가 직접 공공용으로 쓰는 경우라고 보았습니다. 항소심 사건(수원고등법원 2026누10403)이 있어 결론은 아직 확정되지 않았습니다.
용인 사건에서는 허가조건에 취소 사유가 미리 적혀 있었고 대체 보행로도 마련되었습니다
수원지방법원 2026구합5139 판결은 허가 당시 조건에 「공용, 공공용 또는 공익사업에 필요한 때」 취소할 수 있다고 적혀 있어 원고가 이를 알 수 있었다고 보았습니다. 허가를 받은 지 2년 남짓이었고, 구청이 폭 약 1.5m의 보행로를 공사계획에 넣었다는 점도 들었습니다.
허가를 그대로 두면 사업 부지를 찾지 못하고 도에서 받은 보조금을 돌려줘야 할 우려도 공익 쪽에 놓였습니다.
두 판결을 가른 것은 그 자리를 누가 어떻게 쓰느냐였습니다
한강 매점은 다시 민간 운영자에게 맡길 자리였고, 용인의 땅은 주민 누구나 드나드는 공간이 될 자리였습니다. 공유재산법 제25조 제2항의 「직접」이라는 말이 이 차이를 만듭니다.
보도된 금산군의 계획은 군이 건강관을 직접 쓰는 것이 아니라 건물 전체를 한 사업자에게 사용허가하는 방식입니다. 보도된 사실대로라면 한강 매점 쪽에 더 가깝다는 주장이 가능합니다.
금산군 쪽 주장에도 근거는 있습니다
금산군은 건물 전체를 한꺼번에 허가하면 사용료 수입의 효율이 오르고 그 수입을 군민을 위해 쓸 수 있다고 설명했습니다. 뉴스1 보도에 따르면 이 건강관은 2014년부터 운영을 맡은 위탁업체가 사용료를 내지 않고 명도를 거부해 군이 2018년 건물명도 소송을 낸 일도 있습니다.
입찰 공고나 허가조건에 공익사업을 위한 취소 문구가 있었다면, 낙찰자가 취소 가능성을 알 수 있었다는 군 쪽 주장의 근거가 됩니다. 용인 사건에서도 그 문구가 공익 쪽 사정으로 쓰였습니다.
법에 적힌 사유가 없어도 사정변경이나 중대한 공익이 있으면 철회할 수 있지만 낙찰자의 손해와 견줘야 합니다
적법하게 내준 허가라도 법률이 정한 사유, 사정변경, 중대한 공익이 있으면 장래를 향해 거둘 수 있습니다. 이때 행정청은 철회로 당사자가 입을 불이익과 철회로 얻는 공익을 비교해야 합니다(행정기본법 제19조).
금산군이 직접 사용 조항에 해당하지 않더라도 정책 변경을 사정변경이나 공익으로 내세울 수 있다는 뜻입니다. 결국 이 저울질의 결과가 결론을 가릅니다.
사용료를 모두 받고 개업 준비가 진행된 뒤라면 낙찰자 쪽 불이익이 무겁게 평가될 수 있습니다
보도에 따르면 낙찰자는 1년 사용료 2,400여만 원을 냈고, 추어탕집을 열려고 평택에서 6개월 동안 교육을 받았으며, 집기를 주문 제작했습니다. 군이 내세운 이익은 같은 건물을 다른 방식으로 민간에 빌려주어 얻는 사용료 수입의 효율입니다.
점포별 허가를 그대로 둔 채 나머지 공간만 묶어 허가하는 것처럼 덜 침해적인 길이 있었는지도 따져질 수 있습니다. 서울행정법원 2021구합87859 사건에서 전부 취소가 위법해진 지점도 여기였습니다.
사용허가서를 받기 전이었다면 허가 거부를 다투면서 신뢰보호를 주장하게 됩니다
보도만으로는 사용허가서가 실제로 나왔는지 분명하지 않습니다. 허가서가 나온 뒤라면 허가의 철회를, 나오기 전이라면 낙찰 취소와 허가 거부를 다투게 되고, 행정재산 사용허가 신청을 거부하는 것도 행정처분이어서 행정심판·행정소송의 대상입니다.
허가서가 나오기 전이라면 담당자가 허가서가 나온다고 말하고 사용료 전액을 받아 간 사정이 신뢰보호 원칙(행정청의 공적 견해를 믿고 행동한 사람을 보호하는 원칙)의 근거가 됩니다.
전화 한 통으로 한 취소는 문서로 처분하라는 절차부터 어긋납니다
행정청의 처분은 문서로 하는 것이 원칙이고, 긴급하거나 경미한 경우에만 전화 등으로 할 수 있으며 그때도 당사자가 요청하면 지체 없이 문서를 주어야 합니다(행정절차법 제24조).
대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결은 처분서 없이 전화로 사증 발급 불허를 알린 사건에서 신속하거나 경미한 경우가 아니라며 문서 방식 위반을 인정했고, 이를 어긴 처분은 하자가 중대·명백해 무효라고 보았습니다.
낙찰자이시라면 통화 날짜와 상대방, 들은 취소 사유를 그날 적어 두시고 처분 문서를 서면으로 요청해 두시기 바랍니다.
당선인은 취임 전 직 인수에 필요한 권한만 가지므로 지시의 시점도 다툼거리가 됩니다
지자체장 당선인은 취임 전에는 직 인수를 위하여 필요한 권한만 가집니다(지방자치법 제105조). 보도에 따르면 취소 통보는 6월 12일, 임대정책 변경 문건 보고는 취임일인 7월 1일이었습니다.
처분 명의는 그때 재직 중인 군수에게 있어 당선인 지시라는 사정만으로 무효가 되기는 어렵습니다. 대법원 2017두38874 판결은 상급기관 지시를 따랐다는 사정만으로 처분이 적법해지지 않고, 공익과 불이익을 전혀 저울질하지 않은 처분은 재량권 일탈·남용이라고 보았습니다.
허가가 철회되면 낸 사용료와 준비 비용을 돌려받는 길도 따로 살펴야 합니다
쓰지 못한 기간의 사용료는 반환을 구하게 됩니다. 지자체가 직접 공용·공공용으로 쓰려고 취소한 경우에는 손실보상 규정이 있고(공유재산법 제25조 제3항), 시행령은 남은 기간의 시설비, 이전 비용, 영업을 못 한 기간의 손실을 감정평가로 보상하도록 정합니다.
처분이 위법해 취소되면 교육비, 집기 제작비, 개업 지연 손해를 국가배상으로 청구할 수 있는지 따지게 됩니다. 영수증과 계약서, 교육 수료증을 지금부터 모아 두시는 편이 좋습니다.
기한 안에 확인할 것은 취소를 안 날부터 90일입니다
· 행정심판: 처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있은 날부터 180일 안(행정심판법 제27조)
· 행정소송: 안 날부터 90일, 행정심판을 거쳤다면 재결서 정본을 받은 날부터 90일(행정소송법 제20조)
· 기산일: 전화로 들은 날이 「안 날」로 다투어질 수 있으므로 그날부터 셈
· 집행정지: 새 사업자에게 허가가 나가기 전에 심판·소송과 함께 신청할지 판단
· 처분 문서: 사전통지서와 처분서를 받았는지, 받지 못했다면 서면 요청일
공공 상가 낙찰은 사용허가서와 허가조건을 받아 본 뒤에 돈을 쓰는 것이 안전합니다
온비드 낙찰은 사용허가의 출발점이고, 허가서와 그에 붙은 조건이 권리의 내용을 정합니다. 집기 제작이나 인테리어 계약은 허가서를 받고 취소 사유 조항을 읽어 본 뒤에 하는 편이 손실을 줄입니다.
지자체가 정책을 바꾸려 할 때에도 기존 낙찰자와 먼저 협의하고 사전통지를 문서로 하면 다툼이 줄어듭니다. 공공 상가 입찰을 준비하시는 분이시라면 입찰 공고문과 허가조건의 「사용허가 취소」 항목을 먼저 내려받아 두시면 좋습니다.
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장재호 변호사 | 로앤강 법률사무소
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