세 줄 요약
· 분담이행방식 공동도급의 실적증명서에 전체 계약금액이 적혀 있으면 자기 분담분을 넘는 부분은 객관적 사실과 다른 서류가 되고, 발주처가 발급한 서류라도 제출한 입찰자가 허위서류 제출의 책임을 집니다.
· 정당한 사유가 인정되어 처분이 취소된 사건과 인정되지 않아 유지된 사건을 가른 것은 발주처 서식·안내의 명확성과 실적을 바로잡았을 때 적격심사 점수가 바뀌는지였습니다.
· 2024년 9월 27일부터 공기업·준정부기관의 제재에도 대체 납부가 도입되어, 통지받은 금액을 60일 안에 내면 입찰참가자격 제한을 받지 않을 수 있습니다.
이 글이 답하는 질문
1. 부정당업자 제재를 받으면 무엇이 막힙니까?
2. 분담이행방식에서 내 실적은 어디까지입니까?
3. 발주처가 발급한 실적증명서도 허위서류가 됩니까?
4. 허위서류는 위조와 무엇이 다릅니까?
5. 1심과 항소심의 결론이 왜 정반대로 갈렸습니까?
6. 같은 실수를 하고도 이긴 사건은 무엇이 달랐습니까?
7. 직원의 실수라면 회사가 면책됩니까?
8. 적격심사 각서에 서명하면 무엇이 달라집니까?
9. 제재기간은 어떻게 정해집니까?
10. 대표이사 개인에게 내려진 제한도 다툴 수 있습니까?
11. 돈을 내고 제한을 면하는 길이 있습니까?
12. 오래전 입찰에 쓴 서류도 제재 대상이 됩니까?
법령 일람표
| 법령·조문 | 원문 문언(발췌) |
| 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 제1항 제9호 가목 | 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(부정당업자)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며 … 9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자 가. 입찰·계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰·계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자 |
| 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 제4항 | 제1항에도 불구하고 각 중앙관서의 장은 제1항 각 호의 행위가 종료된 때부터 5년이 지난 경우에는 입찰 참가자격을 제한할 수 없다. 다만, 제2호 및 제7호의 행위에 대하여는 위반행위 종료일부터 7년으로 한다. |
| 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제2항 제1호 가목 | 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자로서 … 가. 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자 |
| 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제3항 단서 | 다만, 부정당업자의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 법 제27조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여 입찰참가자격 제한 사유가 발생한 경우로서 부정당업자가 … 그 행위를 방지하기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않은 경우 … 에는 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하지 않는다. |
| 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제5항 | 법 제25조에 따른 공동계약의 공동수급체가 법 제27조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 입찰참가자격 제한의 원인을 제공한 자에 대해서만 제3항을 적용한다. |
| 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제6항 제1호 | 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 법 제27조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 구분에 따른 자에 대해서도 제3항을 적용한다. 1. 법인 또는 단체: 법인 또는 단체의 대표자 |
| 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조의2 제1항 제3호 | 발주자에 의하여 계약의 주요 내용이 변경되거나 발주자로부터 받은 자료의 오류 등으로 인한 경우 |
| 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 [별표 2] 2. 개별기준 제10호 | 가. 입찰에 관한 서류를 위조·변조하거나 부정하게 행사하여 낙찰을 받은 자 또는 허위서류를 제출하여 낙찰을 받은 자 — 1년 / 나. 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자 — 6개월 |
| 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항 | 공기업·준정부기관의 장은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다. 다만, … 부정당업자가 재정경제부령으로 정하는 바에 따라 해당 호에 따른 금액을 내는 경우에는 입찰참가자격을 제한하지 아니할 수 있다. |
| 공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조 제7항 | 제6항에 따른 통지를 받은 부정당업자가 같은 항에 따라 통지받은 금액을 내려는 경우에는 그 통지를 받은 날부터 60일 이내에 해당 기관장이 정하는 수납기관에 해당 금액을 내야 한다. |
※ 법령의 기준 시점은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 [시행 2026. 6. 11.] [법률 제21418호], 같은 법률 시행령 [시행 2026. 6. 3.] [대통령령 제36338호], 같은 법률 시행규칙 [시행 2026. 1. 2.] [재정경제부령 제1호], 공공기관의 운영에 관한 법률 [시행 2026. 1. 2.] [법률 제21065호], 공기업·준정부기관 계약사무규칙 [시행 2026. 4. 20.] [재정경제부령 제28호]입니다.
인용 판례 일람표
| 법원·사건번호 | 선고일 | 쟁점 | 결론 |
| 대전고등법원 2025누469 | 2026. 4. 23. | 분담이행방식 실적 전체 금액이 적힌 실적증명서를 적격심사에 제출한 것이 허위서류 제출인지, 정당한 사유가 있는지 | 제1심판결 취소, 청구기각. 작성권한과 무관하게 객관적 사실과 다른 서류는 허위서류이고 확인 책임은 입찰자에게 있음 |
| 대전지방법원 2024구합203272 | 2025. 7. 10. | 같은 처분의 제1심 | 처분 취소. 발주처의 확인 소홀과 부정한 의도의 부존재를 들어 공정한 경쟁을 해칠 것이 명백하다고 보기 어렵다고 판단 |
| 대전고등법원 2009누2687 | 2010. 3. 18. | 하도급분이 포함된 시공실적증명서를 적격심사에 제출한 데 정당한 사유가 있는지 | 항소기각(처분 취소 유지). 서식의 기재요령이 불명확하였고 하도급분을 빼도 점수에 영향이 없었음 |
| 대전지방법원 2009구합36 | 2009. 9. 30. | 같은 사건의 제1심 | 입찰참가자격제한조치와 적격심사 감점조치 모두 취소 |
| 대법원 2010두6700 | — | 같은 사건의 상고심 | 상고기각. 확정 |
| 대구고등법원 2019누5084 | 2020. 11. 27. | 공기업·준정부기관의 제재에서 법인의 대표자를 처분 대상에 넣을 수 있는지 | 법인에 대한 제재는 유지, 대표자에 대한 6개월 제한처분은 취소. 상고심 대법원 2021두30167 심리불속행기각으로 확정 |
────────────────────
관급공사 입찰에 최저가로 들어가 적격심사 대상자가 되면 회사는 실적증명서부터 찾습니다. 몇 해 전 발주처에서 받아 둔 증명서가 파일에 그대로 있으니 새로 받지 않고 냅니다. 낙찰 통보를 받고 석 달이 지난 뒤, 같은 발주처에서 다른 우편이 도착합니다.
실적을 사실과 다르게 냈으니 6개월 동안 입찰에 들어올 수 없다는 통지입니다. 그 증명서를 만든 곳도 발주처이고 금액을 확인해 준 곳도 발주처인데, 책임은 낸 쪽에 있다고 합니다. 대전고등법원 2025누469 판결이 그 다툼을 1심과 정반대로 끝냈습니다.
부정당업자 제재는 공공 입찰의 문을 한동안 닫는 처분입니다
부정당업자 제재(입찰참가자격 제한)는 공공 발주기관이 공정한 경쟁을 해칠 것이 명백하다고 본 업체에 대하여 2년 이내의 기간을 정해 입찰 참가를 막는 처분입니다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 제1항 제9호).
한 기관에서 받은 제한은 다른 중앙관서에도 통보되어 함께 적용됩니다. 공기업과 준정부기관도 같은 권한을 가지고 있습니다(공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항). 6개월이라는 기간은 짧아 보여도 그 사이에 나오는 모든 공공 입찰을 포기한다는 뜻입니다.
분담이행방식에서는 내가 맡은 공종의 금액만 내 실적이 됩니다
공동수급체를 꾸리는 방식은 둘로 나뉩니다. 지분율을 정해 함께 시공하는 공동이행방식과, 공종을 나누어 각자 맡은 부분만 시공하는 분담이행방식입니다.
분담이행방식에서는 지분율이라는 개념이 없고 공종별 금액이 정해집니다. 계약서에 적힌 전체 금액이 아니라 자기가 맡은 공종의 금액만 자기 실적입니다. 실적증명서에 전체 금액이 찍혀 있으면 그만큼이 부풀려진 실적이 됩니다.
실적증명서를 발주처가 발급하였어도 낸 사람의 책임입니다
실적증명서는 발주처가 발급하지만, 발급 신청서에 공종과 금액을 입력하는 것은 업체입니다. 발주처의 직인이 찍혀 있다는 사정만으로 내용의 정확성까지 발주처가 떠안는 것은 아닙니다.
적격심사 서류를 내는 쪽은 자기 실적을 가장 잘 아는 당사자이고 낙찰의 이익도 그쪽이 가집니다. 그래서 확인 책임이 입찰자에게 있다고 보는 것이 실무의 흐름입니다.
실적증명서를 미리 받아 두신 회사이시라면 발급 신청 화면에 공동도급 여부를 어떻게 입력하였는지부터 다시 확인해 두시면 좋습니다.
허위서류는 작성권한이 아니라 내용이 사실과 다른지로 가립니다
입찰 서류를 위조하거나 변조한 경우와 별도로, 허위서류를 제출한 경우가 제재 사유로 규정되어 있습니다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제2항 제1호).
두 가지를 나누어 둔 이상 허위서류는 남의 명의를 도용해 만든 서류만 가리키는 것이 아닙니다. 작성권한이 누구에게 있었는지를 따지지 않고 객관적 사실과 다른 내용이 적혀 있으면 허위서류가 됩니다.
이 사건 계약은 216억 원짜리였고 회사 몫은 155억 원이었습니다
공동수급체를 이룬 두 회사가 2019년 발주처와 계약을 맺었고 변경 후 계약금액은 216억 2,665만 원이었습니다. 분담 내역을 보면 155억 3,645만 원이 금속구조물·창호·온실공사업을 맡은 회사의 몫이고 나머지 60억 9,019만 원이 건축공사업을 맡은 회사의 몫이었습니다.
계약서 첫 장에는 대표자 지분율이 100퍼센트로 표시되어 있었습니다. 실적증명서 발급을 신청한 직원은 그 표시를 보고 공동도급란에 단독을 선택한 뒤 계약금액 전액을 입력하였습니다.
2년 전에 받아 둔 증명서를 그대로 낸 것이 갈림길이었습니다
증명서가 발급된 것은 2022년 1월이고, 그 증명서가 입찰에 쓰인 것은 2024년 3월입니다. 그 2년여 동안 회사는 내용을 다시 확인하지 않았습니다.
적격심사에서 전체 금액이 실적으로 잡히자 납품실적 5점 만점에 종합평점 85.02점이 나와 낙찰자가 되었습니다. 분담분만 넣으면 4점에 84.02점이 되어 85점 기준에 미치지 못합니다. 뒤에 민원이 들어와 이 차이가 드러났고, 발주처는 2024년 6월 6개월의 입찰참가자격 제한 처분을 하였습니다.
1심은 부정한 의도가 없었다고 보아 처분을 취소하였습니다
대전지방법원 2024구합203272 판결은 청구를 받아들여 처분을 취소하였습니다. 실적증명서는 발주처와 업체 사이의 실적을 내용으로 하므로 발주처에도 확인 의무가 있고, 조금만 주의를 기울이면 쉽게 확인할 수 있었다는 점을 들었습니다.
신청 과정에서 분담이행방식임을 알 수 있는 3년치 계약서가 증빙으로 첨부되어 있었는데도 담당자가 대조하지 않았다는 사정도 함께 보았습니다. 그러면서 일부러 허위의 증명서를 받아 낸 것으로 볼 수 없다고 판단하였습니다.
항소심은 적격심사 결과가 실제로 바뀌었다는 점을 보아 처분을 되살렸습니다
대전고등법원 2025누469 판결은 1심판결을 취소하고 청구를 기각하였습니다. 자기평가표와 실적증명서의 내용에 따라 적격심사 결과와 낙찰자 결정이 달라지므로 그 진실성이 경쟁의 공정한 집행에 중대한 영향을 미친다고 보았습니다.
증명서를 받은 뒤 제출하기까지 2년이 넘는 기간이 있었고 그 사이에 다시 발급받을 여유가 충분하였다는 점도 들었습니다. 업무 경험이 없는 직원에게 맡겼다면 오히려 결과를 더 세심하게 점검하였어야 한다고 보았습니다.
두 심급이 갈린 자리는 발주처의 잘못이 아니라 점수의 변동이었습니다
1심과 항소심은 발주처에도 확인을 소홀히 한 면이 있다는 사실 자체를 다르게 보지 않았습니다. 대전지방법원 2024구합203272 판결은 그 사정을 업체의 귀책을 덜어 주는 쪽으로 읽었고, 대전고등법원 2025누469 판결은 그 사정이 있어도 입찰자 자신의 확인 책임은 남는다고 읽었습니다.
결정적인 것은 점수였습니다. 실적을 바로잡으면 적격심사를 통과하지 못하는 사안이었고, 실제로 그 오류 위에서 낙찰자가 결정되었습니다. 공정한 경쟁이 실질적으로 침해되었다는 판단이 여기에서 나왔습니다.
처분 통지를 받으신 회사이시라면 실적을 바로잡았을 때 적격심사를 통과하는지부터 계산해 두시는 편이 안전합니다.
같은 발주처를 상대로 업체가 이긴 사례가 있습니다
전기공사업체가 하도급분이 포함된 실적증명서를 적격심사에 내고 제재를 받은 사건이 있었습니다. 대전지방법원 2009구합36 판결이 처분을 취소하였고, 항소심 대전고등법원 2009누2687 판결이 이를 유지하였으며, 대법원 2010두6700 판결로 확정되었습니다.
수급인이 하도급한 부분까지 자기 실적으로 적힌 증명서는 허위서류가 맞다고 보면서도, 그 제출을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 본 사안입니다.
이긴 사건과 진 사건을 가른 것은 점수에 영향이 있었는지입니다
대전고등법원 2009누2687 판결이 정당한 사유를 인정한 근거는 둘이었습니다. 발주처가 제시한 서식의 하도급란 기재요령이 불명확하였고 그에 관한 안내도 없었다는 점이 하나입니다.
다른 하나는 하도급 부분을 빼더라도 시공실적이 만점 기준을 넘어 적격심사 점수에 아무런 영향이 없었다는 점입니다. 점수가 바뀌지 않으면 공정한 경쟁을 해칠 것이 명백하다고 보기 어렵습니다.
발주처의 서식과 안내가 불명확하였다면 다툴 여지가 남습니다
제재처분은 행정법규를 어겼다는 객관적 사실에 대하여 가하는 것이어서 고의나 과실이 없어도 부과될 수 있습니다. 다만 의무를 게을리한 것을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있으면 부과하지 못합니다.
대리인이나 직원이 한 행위로 제재 사유가 생긴 경우에도, 회사가 그 행위를 막기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않았다면 제한하지 않도록 규정되어 있습니다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제3항).
적격심사 각서에 서명하면 확인 책임은 입찰자 쪽으로 넘어옵니다
적격심사 서류에는 대개 각서가 함께 들어갑니다. 직접 참여한 실적만 제출하였음을 확약하고, 허위나 위조가 밝혀지면 부정당업자 제재를 감수하겠다는 내용입니다.
발주처가 입찰 서류의 정확성을 하나하나 검증하기 어렵다는 현실을 전제로 두는 장치입니다. 서명해 둔 각서는 나중에 발주처의 확인 소홀을 주장할 때 가장 먼저 되돌아옵니다.
적격심사 서류를 내기 전에 각서에 무엇을 확약하는지 읽어 보시고 실적증명서와 자기평가표의 숫자를 계약서 원본과 맞추어 보시기 바랍니다.
제재기간은 낙찰까지 받았는지에 따라 1년과 6개월로 갈립니다
허위서류를 제출하여 낙찰을 받은 경우의 기준은 1년이고, 제출에 그친 경우의 기준은 6개월입니다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 [별표 2] 개별기준 제10호).
낙찰 여부가 기간을 두 배로 벌리는 셈입니다. 서류의 오류를 낙찰자 결정 전에 스스로 찾아 바로잡는 것이 금액으로도 기간으로도 가장 싼 길입니다.
6개월이라는 기간은 이미 절반으로 감경된 결과입니다
위반행위의 동기와 내용, 횟수를 고려하여 기준 기간의 2분의 1 범위에서 줄일 수 있습니다. 1년이 기준인 사안에서 6개월이 나왔다면 감경의 최대치가 이미 적용된 것입니다.
부령으로 정한 처분기준은 행정청 내부의 사무처리준칙이어서 법원을 구속하지 않습니다. 그렇더라도 기준 자체가 헌법이나 법률에 어긋나지 않고 적용 결과가 현저히 부당하지도 않으면 재량권 남용으로 보기 어렵습니다.
공기업 발주 사건에서는 대표이사 개인에 대한 제재를 따로 다툴 수 있습니다
법인이 제재를 받으면 대표자에게도 함께 제한이 내려지는 일이 있습니다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 제6항 제1호). 그런데 공기업과 준정부기관의 제재는 근거 법률이 달라 결론이 갈립니다.
대구고등법원 2019누5084 판결은 공기업·준정부기관 계약사무규칙이 처분 대상에 법인의 대표자를 넣은 부분은 상위 법률의 위임이 없어 대외적 효력이 없다고 보았습니다. 부정당행위에 직접 관여한 증거가 없는 대표이사에 대한 6개월 제한처분은 그 이유로 취소되었습니다.
지금은 금액을 내고 제한을 면할 수 있는 길이 열려 있습니다
2024년 9월 27일부터 공기업과 준정부기관의 제재에도 대체 납부 제도가 들어왔습니다. 책임이 경미한 경우에는 계약금액의 10퍼센트 이하, 제한하면 유효한 경쟁입찰이 성립하지 않는 경우에는 30퍼센트 이하의 금액을 내면 입찰참가자격을 제한하지 않을 수 있습니다(공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 제2항).
대체 납부의 통지를 받으면 60일 안에 내야 합니다
기관은 위반행위와 납부금액, 그 금액을 내면 제한을 받지 않을 수 있다는 사실을 서면으로 통지하여야 합니다. 업체는 통지를 받은 날부터 60일 안에 기관이 정한 수납기관에 내야 합니다(공기업·준정부기관 계약사무규칙 제15조).
발주처로부터 받은 자료의 오류로 위반이 생긴 경우가 책임이 경미한 경우의 하나로 규정되어 있습니다. 실적증명서를 발주처가 발급한 사안은 그 자리에서 다투어 볼 만합니다.
발주처가 공기업이나 준정부기관인 경우에는 처분 전 의견 제출 단계에서 대체 납부를 함께 검토해 보시기 바랍니다.
위반행위가 끝난 날부터 5년이 지나면 제재할 수 없습니다
허위서류 제출에 대한 제재에는 5년의 기간 제한이 있습니다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 제4항). 담합과 뇌물은 7년입니다.
오래전 입찰에 쓴 서류가 감사에서 뒤늦게 드러나는 일이 있으므로, 처분서를 받으면 문제된 서류를 낸 날짜부터 먼저 세어 보시는 것이 좋습니다.
처분을 다투려면 집행정지를 함께 내야 실익이 있습니다
취소소송만 내면 제한 기간은 그대로 흘러갑니다. 6개월짜리 처분은 판결이 나오기 전에 기간이 끝나 버려 이겨도 되돌릴 것이 남지 않는 경우가 많습니다.
제한 기간 중에 나올 입찰의 규모와 그 매출이 회사에서 차지하는 비중을 자료로 만들어 두셔야 집행정지의 요건을 소명할 수 있습니다.
오늘 확인하실 서류는 넷입니다
처분서와 그 사전통지서, 입찰 당시 낸 실적증명서와 자기평가표, 실적의 근거가 된 원래 계약서와 산출내역서, 그리고 적격심사 때 낸 각서입니다.
계약서의 계약자란에 회사가 둘 이상 적혀 있는지, 산출내역서에 공종별 금액이 나뉘어 있는지를 먼저 보시면 됩니다. 그 숫자와 증명서의 금액이 다르면 다툼의 구조는 이 글의 사안과 같아집니다.
| 확인할 서류 | 어디서 받습니까 | 무엇을 봅니까 |
| 처분서와 사전통지서 | 발주 공공기관 계약부서 | 처분일, 제한기간, 적용한 근거 조문과 개별기준 항목 |
| 실적증명서 | 발주처 실적증명 발급시스템 | 공동도급란 표시, 계약금액과 준공금액, 발급일 |
| 적격심사 자기평가표 | 회사 입찰 담당 보관본 | 납품실적 배점과 종합평점, 실적을 바로잡았을 때의 점수 |
| 원래 계약서와 산출내역서 | 회사 계약 보관본 | 계약자란의 업체 수, 공종별 분담금액 |
| 적격심사 각서 | 회사 입찰 담당 보관본 | 확약한 문언, 부정당업자 제재 감수 조항 |
실적증명서는 받은 그날 대조해 두시는 편이 안전합니다
발급 신청은 담당자 한 사람이 화면에서 클릭 몇 번으로 끝냅니다. 그 결과가 2년 뒤 입찰에서 회사의 자격을 좌우합니다.
발급받은 증명서가 파일에 쌓여 있다면 오늘 금액과 공동도급 표시를 계약서와 맞추어 보시고, 다른 부분이 있으면 입찰에 쓰기 전에 다시 발급받으시기 바랍니다.
────────────────────
장재호 변호사 | 로앤강 법률사무소
대한변호사협회 등록 부동산전문변호사(제2023-818호) / 세무사 자격 보유
서울지방변호사회 중대재해처벌법 TF 자문위원 / 강남구도시관리공단 법률자문위원 역임
서울 송파구 법원로8길 13 헤리움써밋타워 1004호 / 상담 010-8749-3630 / lawcjh80@naver.com / www.lawcjh.kr
카카오톡 상담 https://open.kakao.com/o/s93PkZHi